生态文明下低碳生态城市发展的政策体系探讨

张思敏，徐从广

（安徽省建筑科学研究设计院生态城市研究中心，安徽 合肥 230032）

1 引言

党在十九大提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的理念，将生态文明列入当今社会发展的一个重要因素，“绿色生态”的理念在城市建设领域的具体表现，就是加快推进低碳生态城市的建设。2009年仇保兴博士首次提出“低碳生态城市”的概念：“以低能耗、低污染、低排放为标志的节能、环保型城市，是一种强调生态环境综合平衡的全新城市发展模式，是建立在对人与自然关系更深刻认识的基础上，以降低温室气体排放为主要目的，而建立起高效、和谐、健康、可持续发展的人类聚居环境，低碳生态城市是低碳发展模式和生态文明理念在城市规划中的具体落实”[1-4]。

近几年来，逐步建立低碳生态城市管理体制和生态城市发展经济政策体系，低碳生态工作不断推进，但是目前低碳生态城市发展政策存在着激励政策不足、配套扶持政策欠缺、政策结构单一、政策执行形式化、政策价值偏离等方面问题。本文在分析低碳生态城市存在误区的基础上提出相应的改进建议，对于进一步落实低碳生态城市建设具有重要的意义。

2 我国绿色生态示范城区政策体系概况

2.1 发展低碳生态城市的引导政策

2010年，住房和城乡建设部正式启动了低碳生态城市建设工作。2010年1月，深圳市成为全国首个“国家低碳生态示范城市”，住房和城乡建设部并与深圳市政府共同签署了合作框架协议。2010年7月，国家发展改革委员会正式启动了低碳试点工作，并发布了《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，决定在广东、辽宁等5省和天津、重庆、深圳等8市开展低碳城市试点工作。2011年1月，住房和城乡建设部成立低碳生态城市建设领导小组，就低碳生态城市建设的政策建议、示范技术、指标体系等工作提出指导性工作[5]。同年6月，领导小组正式启动新建低碳生态城镇示范工作，下发了“关于印发《住房和城乡建设部低碳生态试点城（镇）申报管理暂行办法》的通知”（建规〔2011〕78号）[6]。2012年11月，国家发展改革委员会公布了第二批低碳试点省区和城市，表明了国家稳步推进低碳试点工作的决心[7]。

2.2 低碳生态城市发展的总体思路

纵观现有低碳生态城市发展的案例，总体思路如下：

①通过低碳的规划设计和先进的低碳技术，使城市在功能设施上实现低碳环保、在生态上实现保护环境，建设具备低碳环保、生态和谐、设施齐全的宜居城市；

②建立不同类型低碳生态城区评价综合指标体系，按照生态城区建成状况进行分级评分，引导城市建设和市民参与相结合，将生态示范城区逐步推广，从而推动同类城市生态建设的发展[8]；

③充分考虑现有低碳、生态相关的技术路径和规划理念；

④建立政府与企业等相关利益方参与的合作机制，并引导企业、公众参与。

2.3 低碳生态城市规划研究内容

许多专家就我国低碳生态城市建设路径、评价指标体系与编制方法革新等提出了指导性意见与建议，为我国低碳生态城市规划建设提供了方向[9-11]。构建适合当地城市发展状况的低碳生态城市规划方法，有利于揭示低碳生态城市的规划建设、生活生产方式和城市运行系统之间的耦合关系，低碳生态城市发展主要包括能源低碳、经济低碳、低碳技术以及社会低碳。

低碳城市空间规划应从城市总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划三个层面落实城市法定规划方法与关键技术，相关学者就此也提出自己的建议。例如：叶祖达强调城市规划应改变传统城市规划的思维方式，主张城市总体规划工作应从“碳足迹”建立系统的规划体制，并建立相应的碳排放指标体系与评价指标体系[10]；龙惟定提出测算碳排放量作为制定碳排放评价指标的基本，具有很强的科学性，首先提出地均碳排放量、单位GDP碳排放量、人均碳排放量和人类发展指数4个指标[12]。

3 低碳城市发展政策误区

尽管低碳生态城市建设在中国各省市如火如荼的展开，但是由于生态城市建设尚处于探索阶段，建设和发展过程中低碳发展政策也存在一些误区。

3.1 中观层面缺少低碳生态城市规划方法研究

当前低碳生态城市规划的实践呈现出“两头大、中间小”现象，即关于低碳生态城市战略、实现目标、建设路径和评价指标等宏观方面的研究较多，微观层面关于绿色建筑、绿色交通等节能技术发展迅速，但是中观层面关于绿色低碳城市规划体系较少。国内城市总体规划编制层面对低碳理念的实践刚开始尝试，总体规划中关于绿色生态规划方法的缺失，导致顶层政策体系中绿色生态理念与城市规划编制未得到充分结合。城市规划中应明确绿色生态城市顶层体制，推动相关研究与实践的进展。

3.2 政策结构单一，缺乏配套政策的支持

地方政府文件在中央政策文件的总指导下，针对自身的经济、环境、社会情况因地制宜地制定发展政策，在这过程中要求地方政府制定低碳生态城市发展制度要充分考虑本地的地理区位、资源禀赋和经济发展等状况，但是目前地方政府制定的低碳生态城市发展政策存在趋于雷同、缺乏创新力等问题。

另一方面，地方低碳生态城市发展政策具有一定的单一性，缺乏相关配套政策的支持。低碳生态城市建设发展过程中过于注重建筑改造、城市绿化等方面工作，忽视了相关的税收、技术资金支持等扶持政策，相关市场化政策创新力度不够，企业对能源管理模式缺乏了解。

3.3 建设具有盲目性，政策价值存在片面化

由于缺乏对低碳生态城市的深刻认识，使得低碳生态城市建设具有一定的盲目性，在政策的实施过程、价值认识上存在一定的片面化，具体来说存在以下几点误区。

一是低碳生态城市建设与实际相脱离。“节能减排”只是为了逃避问责，而不是为了保护环境，也不是为了公众利益，这种低碳生态城市建设背离了低碳发展“以人为本”的价值目标。

二是生态城市建设对绿色生活方式关注比较少。没有将低碳生态的理念渗透到人们日常生活习惯中，价值定位存在短期化。低碳生态城市建设要倡导市民养成低碳生活方式，低碳生态城市建设是低碳生产方式、低碳生活方式和生态环境保护相结合的一个有机整体。

3.4 政策评估缺少公众参与

低碳发展实践是我国新型城市发展的一种初步探索，目前政策体系中仍有一些不完整的问题，其中低碳政策实施效果评估缺乏公众参与，导致评估过程中有不透明的问题。

4 完善低碳生态城市政策体系的建议

低碳生态城市建设过程中出现的诸多问题如果得不到重视和及时有效的处理，将会严重阻碍低碳生态城市建设。因此针对这些政策问题，本文试图提出改进建议。

4.1 在城市总体规划层面落实城市生态规划理念

低碳城市总体规划应结合各地地理区位、自然生态条件、规模大小以及经济状况等方面，将低碳生态文明理念融入城市规划中，提出相关的生态规划理念与方法。从土地利用方式、空间形态、管制区划定、敏感区划定、基础设施建设等方面提出规划措施和建议，达到低碳发展的目标。中央层面提出的总体规划对地方政府制定相关的政策具有指导性意义，地方政策的制定要与中央政策走向相一致，同时要彰显地方特色。

在我国现有城乡规划法律体系下，控制性详细规划指标能有效地实施绿色低碳理念，把低碳规划建设要求实施于具体绿色生态城区建设中，如绿色建筑、绿地碳汇功能、节水节能、废弃物管理等。生态文明理论要在控制性详细规划中有所体现，使绿色低碳生态城区在建设中过程中有具体明确的措施和可操作性的控制性指标体系。

4.2 制定低碳生态产业发展经济扶持政策

低碳发展不仅需要行政手段加以落实，还需要制定对生态科技创新方面财政补贴等经济扶持政策。

一是加大对低碳生态科技技术方面的财政补贴，加快低碳技术的成果转化，对节能减排、新能源等低碳技术的研发设立专项资金，加大投资力度。

二是制定专业人才培养与激励政策，吸引优秀毕业生进入科研机构工作，打造低碳生态技术创新基地，重点在新能源、生物技术、环境保护、循环经济等领域核心技术取得突破。

三是鼓励低碳创新技术开发，加快低碳技术创新试点工作，增加绿色生态示范项目建设，如低碳生态工业园区、绿色建筑、绿色交通等，积极应用新技术改造传统高能耗产业。

4.3 生态城市规划贯彻低碳生态规划理念

生态城市规划要实现“人与社会、人与自然和谐发展”的目标，首先要求生态城市决策者和执行者明白建设生态城市的必要性和目的，进而再制定科学的规划措施，将低碳理念融入城市建设中。其次，生态城市规划要量力而行，避免盲目开发现象的出现，要针对本地的地理位置、资源禀赋、经济发展状况等因素，因地制宜地制定不同的规划措施[13]。

具体生态城市建设过程中，生态城市规划要强调多学科参与，强调将生态学与规划学相结合。一方面要充分考虑规划建设对城市生态环境的影响，另一方面要建立完善的区域生态利益补偿机制，设立专门的技术咨询专家小组，加强对基本农田、生态湿地、河流、湖泊的保护和对所在居民区的生态补偿。

低碳城市发展政策要深入贯彻低碳发展理念，树立正确的政策价值。政府、企业应将低碳理念融入人们日常生活中，充分利用电视、广播、公众号、微博等媒体宣传绿色生态知识，通过开展宣讲教育、媒体报道等多种方式推广绿色生态理念，积极倡导低碳绿色生活方式，推动全民广泛参与和自觉行动

4.4 建立公众参与的体系政策

成立低碳生态城市建设评估委员会，严格审查低碳生态城市的建设路径和生态城市规划方法，做好国家层面的可持续发展顶层设计。新区建设要量需而行、量地而置，确保国家级绿色生态示范城区建设有管控标准，力求建立高水平、高示范性的绿色生态城区。

另一方面，城市低碳发展政策与规划措施的制定需加强公众参与，建设过程中应充分听取当地民众意见，真正做到“以人为本”。增强公众对政府低碳发展政策执行力度的监督，以公众个人低碳意识推动全社会低碳环境保护的责任意识，从而使低碳生态城市建设达到自下而上的良性循环。

5 结语

低碳生态城市建设是一个长期任务，也是实现国家“生态文明体制改革”的必由之路，低碳生态发展政策的制定与完善将进一步推动低碳生态城市建设。我们要正确认识分析现城市低碳发展政策存在的误区，总结经验，并提出相应的改进建议，以利于落实低碳发展战略。