乡村振兴战略背景下的全域村庄规划——以《广德县钱村村庄发展规划》为例

韦一，李冉，徐从广，阮小伦，汪丹丹，郑名怡

（1.安徽省建筑科学研究设计院规划分院，安徽 合肥 230032；2.安徽农业大学经济技术学院，安徽 合肥 230001）

0 前言

2018年1月，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出“提升农业发展质量，培育乡村发展新动能”，这实质上是在村庄发展中牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的进一步行动战略。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》，提出改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务[1]。广德县地处长三角地区，多年来村庄基础设施和民生领域建设的硕果使其领先于许多地区，具备了乡村振兴第二阶段发展的条件。村庄发展规划的编制，就是为村庄未来建设与发展制定的宏伟蓝图。

1 现阶段村庄发展分析

钱村位于广德县城西南边缘，距离县城5分钟车程。村域面积28048亩，2018年，钱村行政村下辖15个自然村，3396人。依据地理区位关系将钱村划分为三大网格，网格之间在村民意识、村落心态、产业格局方面均存在质与量的双重差异。

第一网格，自由建设，使得宅基过大，公共空间局促。村庄建设缺乏管理，建筑密度并不大，但户圈围墙，占用公共空间，靠近山边的村民组以户为单位零散建设，户均宅基地高达556.15m2，人均建设用地仅有281.2m2，宅基地占建设用地比例高达59.72%。村民愿意有偿退出多余宅基，对集中建设的必要性理解较浅显，集中建设积极性不高。

第二网格，山冲地区，建设空间不足，村民沿山边，顺地势阶梯状、线性建设村庄，宅前、宅间留有大量难利用土地，使得人均建设用地偏大，达376.97㎡。宅基地占建设用地比例仅有27.36%。村民大多愿意退出多余宅基，愿意迁入中心村。

第三网格，谷冲地区，冲外有开阔的平原，多作为优质水田，村庄则沿山路顺山势蔓延，村民劈山建房导致山冲内村庄线性延伸过长，浪费公共资源，户均宅基地284.02m2，而人均建设用地面积却高达446.26m2，宅基地占建设用地比例仅有17.22%。村民关注公共设施发展，急于改变偏远落后的现状，愿意退出多余宅基，愿意外迁，甚至迁入中心村。

2 乡村振兴的关键性问题与建设策略

依据乡村振兴战略部署，钱村之所以未能进入下阶段发展，是因为缺少集体制度框架，缺少村庄建设体系，同时缺少下阶段村庄发展蓝图。

2.1 发展的关键性问题

2.1.1 乡村振兴的引导方向

乡村振兴的三大关键词：城郊、土地、产业，高阶段目标就是“三农问题”合理转变为“农村养育农民，农民常住农村”，尊重城郊特殊城镇化进程的规律，促使产生村庄新格局[2]。

2.1.2 配套政策的空白填补

现阶段，政策完全倾向于农村居民点的硬件建设，而当前农村最大的问题还是“土地经济”，如何让土地变相转化，既节约土地资源，又产生附加价值，再反过来推动村庄建设，实现乡村振兴，政策制定是关键。土地政策创造生态、经济双重价值，用以反哺村庄。

2.1.3 农村产业发展的局限性平衡

传统农村经济的发展多为“农业发展”，而城郊的农村，因特殊的地理区位关系，使得农业经济更加多元，只有鼓励创新，关注集体经济发展，才能实现共同富裕。农村经济的腾飞将彻底实现乡村振兴[3]。

2.2 村庄建设的路径

钱村实现乡村振兴的建设路径，是一个以土地政策为基础的“三步走”战略，最终目的在于将村庄自己的资源，用于自己的发展，实现生态、土地、经济、村庄的良性循环。建设过程的核心基础是“政策”，而土地政策既是背景也是“动力”。

——2020年，进行宅基整理，形成初期经济效益

土地“增减挂”政策支持，采用资金奖补，首批实现空置老宅、闲置空宅、废弃旧宅的约230户退出复垦，创造初期价值，投入下阶段村庄建设。初阶收益用于二阶村庄建设，初阶土地政策延续至二阶。

——2025年，推动发展产业，实现农民稳定增收

架构居民点格局，采用不均衡建设方式引导农民向新村集聚，进一步推进宅基退出复垦政策。大力发展农业经济，改良农村生态环境，实现农业现代化。二阶土地持续收益推动新村建设，全面政策支撑实现农业现代化。

——2030年，形成新村格局，实现网格均衡发展

全面建成永久性居民点，形成三网格均衡发展，农业成为农民主要收入源，城乡设施全面均等化，实现“农业强、农村美、农民富”的战略目标。

2.3 阶段目标

2018年，政策制定、规划和宣传期，是后续村庄建设的谋划阶段；2020年，宅基复垦期，零星宅基复垦的要求，需要土地政策的协调；2025年，全面推进农村人居环境建设，政策制定，有效引导人口集中建设；2030年，产业发展，推进乡村功能区建设，实现乡村振兴。

3 乡村振兴战略支撑的全域村庄规划

规划提取钱村“丘、水、村、斋”四大特质资源，发展自然环境潜力，以生态环境保护与人居环境提升为核心，以节约耕地、绿色发展为指导思想，严守耕地红线，切合实际的规划，实现乡村全面振兴。

3.1 村庄发展定位

“山间谷地、世外桃源”，打造以“优质生态山水环境”为资源基础，“农业+生态”为村庄发展主线，“禅修+养老”为产业特色，写意山水画境为出发点，承载乡愁、展示农耕文化为情怀，兼容城郊生活方式，建设以富民强村为目标的城市近郊复合型村庄[4]。

3.2 村庄建设格局

与人口预测关联，各阶段村庄建设格局差异明显，最终形成1个中心村、2个自然村的永久性居民点格局。2020年，基本保持现状15个自然村格局不变；2025年，各自然村初阶向中心村集聚，自然村由15个建设至10个，各自然村开始向三处永久性居民点集聚；2030年，基本形成“1+2”的村庄建设格局。

3.3 产业发展规划

3.3.1 以生态环境恢复与保持为主的农业发展模式

有机稻田：在基本农田保护区和优质水田范围内实现土地资源的流转，大规模的有机水稻的生态化种植，实现生产规模化、管理信息化和农业现代化。

毛竹种植：将已有的毛竹种植片区进行整合，恢复部分山体生态功能，提高林业单位经济价值，形成产销初加工为一体的优质毛竹基地。

退宅还耕：通过宅基地改革，把握城郊型村庄特殊的城镇化规律，引导村庄集聚，实施宅基复垦、旧村整治、设施改良三大工程，集约利用土地资源。

退耕还林：结合农业复垦及农业设施改造工程，恢复生态环境，保持山体空间的完整性，退出低产农田或其它性质农用地，实现经济、生态效益双盈[5]。

3.3.2 全面淘汰现状落后的家具制造企业，恢复生态环境主体空间

合理利用国家政策，以引领现代农业发展和促进农民就业增收为目标，积极推进农业现代化进程[6]。淘汰影响村内整体发展格局的家具企业及作坊型工业，整合土地资源用于发展其它产业经济，同时避免工业废弃物污染，保持优质生态环境。

3.3.3 竹海林原，生态养老禅修基地

实现乡村产业振兴的关键点，是主打生态品牌，利用城郊区位优势，通过农村“三权分立”，以农宅用地为基础，打造“竹海林原，生态养老禅修”基地，重点发展“生态禅修+养老服务+农业观光”三项服务产品。

4 关键性政策建议

要实施规划，需要强大的政策支持：宅基确权后的差别化有偿退出，是实施“用地节地”规划的策略基础；土地复垦及土地增加挂的政策调整，是实施“乡村现代化”的必要过程；尝试性的土地三权分置改革，是全面推进“乡村振兴”战的根本动力[7]。

4.1 村民自治

4.1.1 延长土地承包权

进行科学合理的土地确权，延长土地承包年限，给村民吃一颗定心丸。

4.1.2 允许宅基交换

协调土地权属，自愿交换或置换宅基，统一分配，为集中新建新村或迁建至永久性居民点提供土地基础条件。

4.1.3 尝试三权分置

迁建后的村民旧宅和宅基，区位或建筑质量较好的，可暂不复垦，由村集体所有，统一租赁利用。

4.1.4 发展集体经济

鼓励发展各种形式的村集体经济，制定完善的村集体收益使用和分配制度。

4.2 土地政策

4.2.1 宅基确权，有偿退出宅基

进行宅基地测绘确权，明确合规、不合规的宅基范围与面积，依据复垦区位、地类的差异，制定不同的退宅奖补政策，有偿退出宅基。

4.2.2 整合资源，零星宅基复垦

有针对性的整合零星宅基复垦，采用批次复垦方案，小规模分散式跨阶段的复垦村民突出的各类宅基地。

4.2.3 价值转化，指标流动奖补

制定土地“增加挂”相应的奖补政策，对复垦后有效的指标，依据性质、地类的差异，给予建设用地指标、村庄建设资金的奖补。

4.3 集体经济

结合土地政策，规划考虑村集体需求，获得更多的“公地”，实现村集体经济持续增收入。包括“村集体所有的各类设施”、“区位较好村庄迁建后不复垦”“集中征地后预留小规模发展备用地”等等。

5 结语

当今中国正处于全面建成小康社会的决策期，城市以外的广大农村地区是实现新型城镇化与农业现代化的关键区域。近些年，国家尤其重视农村地区的建设，安徽省在实施“新型城镇化”发展战略中也在不断强调村庄全域发展的重要性与功能性。纵观江南经济发达地区的村庄建设规律，“新常态”下的村庄全域建设，无疑是一条致力于寻求人、经济与自然和谐相处的发展路径。