适度规模经营下江苏省农田基础设施建设方向探讨

张晓勇，徐峰增

(南京众诚土地规划设计咨询有限公司，江苏南京 210019)

农业现代化是国家现代化的基础和支撑，与新型城镇化是相辅相成的关系。江苏作为经济发达地区，在推进农业现代化方面发挥示范和引领作用。以适度规模经营为思路的土地制度创新在实现农业现代化进程中将会起重要作用。农田基础设施建设是农业发展的基石，是实现农业现代化的基础。通过农田基础设施建设，可以提高耕地质量，降低农业成本，为建设与现代农业经营方式和生产相适应的农业用地提供基础保障。改革开放以来，江苏省农业基础建设取得了令人瞩目的成就：一是区域性大中型水利工程建设卓有成效，防洪保安能力大大增强；二是农业水源工程建设受到重视，保障水资源供给；三是农机装备水平和作业水平不断提高；四是基本农田保护力度加大，耕地质量提高。“十二五”期间江苏省整合水利、农业综合开发、农机、国土资源等部门资源，累计投入超过600亿元用于农田水利、农村道路、农业机械化和信息化等方面的农田基础设施建设，取得到了良好的经济效益和社会效益[1]。但是以灌区节水改造、国家农业综合开发土地治理、土地整治等为主的政府投资建设项目以解决灌排基础设施老化和配套率低的问题为导向，在当前新型城镇化、农业现代化的大背景下，巨大的资金投入并未能很好地解决农业成本较高、农产品销路不畅、农村劳动力减少、城乡发展差距不断拉大等问题，导致农村农业生产效率依然不高、耕地撂荒时有发生。

农田基础设施建设的重要性毋庸置疑，如何使其更好地适应未来农业现代化和适度规模经营的需要，提高政府投资资金的使用效率，是所有从事农村基础设施建设参与者必须要思考的问题。笔者从工程建设管理角度分析江苏省域范围内农田基础设施建设存在的问题，以土地适度规模经营为背景，提出改良建议，为探索江苏省农业现代化进程中的农田基础建设方向提供参考。

1 适度规模经营与农田基础设施建设的关系

江苏省正处于从传统农业向现代农业转型的关键时期，学习和借鉴国外农业现代化发达国家的发展经验可以使其农业转型之路少走弯路。美国、日本、以色列、德国等发达国家以及我国台湾地区都处于农业现代化发展的前列。日本农业存在农户规模小、耕地逐年减少等问题，与我国类似，这种小规模分散经营的方式不利于农田基础设施建设，农业资源利用率和土地产出率比较低。1949年日本出台《土地改良法》，引导农户开展农田水利建设、耕地整理和土壤改良等，并先后进行了11次修改，完善改良的建设内容和实施程序[2]。我国台湾地区于20世纪60年代开始农地重划工作，由于早期的农地界址不清晰，水利设施缺乏，农路曲折狭小，农地无法充分发挥耕作功能，通过农地重划，将细碎田块进行归并，重新建设水利设施、农路系统，整平农地，为台湾地区农业发展提供了条件。以色列是土地和水资源极度缺乏的国家，通过兴修水利和发展节水灌溉技术，在20世纪80年代就实现了农业现代化，创造了农业领域的奇迹[3]。国外的成功经验表明，认清农业现代化发展过程中存在的障碍，以问题为导向，通过创新手段积极寻求解决办法是实现农业现代化的必由之路。

1.1适度规模经营是实现江苏农业从传统农业到现代农业转型的重要手段新型城镇化背景下，江苏省农村正面临重大变革，农村人口数量下降，老龄化趋势加快，劳动力急剧减少，农业从业人员受教育程度不高、整体素质偏低，农村集体经济组织影响力减弱。2015年末，江苏省农村人口数量为2 670.47万，60岁以上人口为625.16万，占农村总人口的23.41%，农村人口中第一产业从业人员为875.56万，占农村总人口的32.78%[4]。江苏省现有耕地总量为458.52万hm2，农业从业人员人均耕作面积为0.524 hm2，传统种植方式已不能满足农业精耕细的要求。随着城镇化的发展，大量农村人口通过各种方式迁移到城镇，导致农村原有集体经济组织即村民小组内的成员大量减少，直接导致农村基层组织特别是集体经济组织的影响力急剧减弱，农村集体经济组织面临名存实亡的危机。通过维持原有农业经营方式和农业从业人员来提高农产品特别大宗粮食作物的品质和竞争力水平是不现实的。

随着经济发展，江苏省尤其是苏中、苏南地区的农村家庭收入逐步增加，农业收入在家庭总收入中的比重逐步减少，第一产业收入占国民生产总值的比重由2000年的12.2%降低到2015年的5.7%，相当一部分农业从业者从事农业生产的动机以满足家庭需求为主，同时也是一种习惯的惯性使然，承包土地已经不再是生存的必要条件，甚至可能已成为制约农村人口城镇化的因素。未来农村土地以多种形式适度规模化经营已经成为政府和学界的共识。

1.2江苏地区适度规模经营现状要求加强农田基础设施建设根据《全国农业现代化规划(2016—2020年)》，到2020年全国适度规模经营占农业的比重将达到40%，江苏地区的规模化经营比重将会远远高于全国平均水平[5]。江苏各地通过土地流转适度规模化经营已经开展起来。政府层面，江苏省国土资源厅在2009年开始开展的万顷良田建设工程项目中，也将土地流转作为土地综合整治项目实施的前置条件和重要内容进行了试点，土地适度规模经营取得了不少成功先例。

实施规模化经营也存在很多制约因素。龙文军等[6]在江苏省金湖县土地适度规模经营调研报告中指出，基础设施不健全、农技水平不高、发展资金紧缺、土地流转制度不规范、农村社会化服务体系不健全是当前土地规模经营中存在的突出问题。刘菁等[7]学者认为规模化经营存在农业生产基础设施落后、土地流转统一市场不完善、农业科技化水平不高、农业生产成本高四大瓶颈仍是影响农业规模化发展利润的重要因素，要继续保持种粮大户的生产积极性，维持规模化农业生产的利润空间，需要破除四大瓶颈。

1.3适度规模经营对农田基础设施建设提出的新要求江苏地区的农业规模化经营主要是农业企业和种粮大户以租赁、代种等形式进行的。提高农产品质量和价格、降低农业成本、减少资本投入是提高规模化经营企业积极性的重要手段。土地平整、集中连片、土壤肥沃、灌排配套、设施完备、生态良好的高标准农田是规模化经营的首选，对于提高农产品产量和质量、机械化生产、降低农业成本有重要的意义。

在家庭联产承包责任制的大背景下，以小农生产为主的农业经营体制给农田带来了一些弊端：一是沟渠田埂数量较多，将连片土地人为割裂，造成农地细碎化；二是农户为了农业生产方便，将居住地点选择在离承包地较近的地区，造成农村居民点零散占地，一定程度上也影响了土地的集中连片；三是农户对农田基础设施投入的意愿不强，导致灌溉排水道路等设施粗放、混乱，灌溉水利用系数、田间道路通达度较低；四是由于个人生产需要导致沟渠田埂宽度较大，基础设施占用了大量的耕地；五是农药化肥的滥用导致农业面源污染严重，灌溉水质量、土壤质量严重下降，影响了农产品质量。

适度规模经营既对农田基础设施建设提出了新要求，也为农田基础设施建设方向的转变提供了条件。农业规模化经营是通过对土地、劳动力、资本、管理等要素进行优化配置，提高生产经营规模，以达到单位产品成本降低和收益增加的目的。以《高标准农田建设通则》(GBT 30600—2014)和农业部《高标准农田建设标准》为参考，结合江苏省实际，归纳出适度规模经营对农田基础设施建设的要求：

(1)土地平整度高，便于灌溉和精耕细作；田块方正，田块形状有利于机械化作业；耕作层土体厚度和土壤质量满足农作物生长需求。

(2)灌溉水源有保障，灌溉水质优良，灌溉设施配套；排水通畅，排水设施满足排涝降渍要求；灌溉排水设施规划科学，有利于提高灌排效率，提高灌溉水利用水平，减少人力投入，有利于节约灌溉成本；灌排设施要有利于机械化作业的实施，减少占用耕地，减少交叉建筑物的投资。

(3)田间道路通畅，确保每块田都能够进行机械化作业，机耕路道路通达度尽量达到1.0，生产路作为机耕路的补充；机耕路路面强度满足播种机、收割机、运输车辆等大型设备行驶要求；规划线路既要满足生产需要，有要尽量少占耕地。

(4)农田防护设施和生态环保设施配套，根据需要选择合适的农田防护措施，田间工程设施要与生态环境良好融合。

(5)要将一、二、三产业融合发展的理念融入田间基础设施工程建设，为农业生产与农产品加工、农业生产与旅游业的结合、农业生产与信息化的结合预留空间和通道，提高农业生产效率，增加农村吸引力。

2 江苏省农田基础设施建设适度规模经营的制约因素

由于对农村基础设施的性质和作用认识不清，缺乏统一科学的规划，农田基础设施建设存在“头痛医头、脚痛医脚”的短视行为，地方政府官员为完成任期内的任务，将大量资金投入到老旧农田水利骨干工程的修补、农村道路和桥梁的重复建设以及现代化农业设施的高额补贴中。在农田基础设施建设指导方向、投资管理、工程规划、建设模式方面还存在建设方向偏离、重复建设、规划创新性不足、建设模式与实际脱节等问题。

2.1多部门管理，投资效率低下现阶段参与到农田基础设施建设有水利、农业资源开发、国土资源、交通运输以及省属农业企业等多个部门，涉及资金包括中央农田水利建设资金、农业综合开发专项资金、新增建设用地有偿使用费、土地整治专项资金等多达每年上百亿的专项资金，另外还有利用世界银行贷款支持农业灌溉等项目的资金。由于部门管理权限和工作责任要求的限制，不同职能部门实施项目的目标不同，工程建设标准不同，工程管理模式不同。各部门实施项目的目标单一、分散，农业开发部门重点建设田间灌排设施，水利部门重点建设灌排骨干设施，国土资源部门重点方向是提高耕地质量和增加耕地数量，项目缺乏统一、长远规划，项目立项过程缺乏多学科全方位论证，出现诸如泵站流量与渠道流量不匹配、道路与沟渠交叉建筑物不匹配等问题；为保持农业生产的正常运行，就必须对部分工程进行改造和重建，直接导致工程重复投资现象。部分工程因为建设标准偏低、施工管理不善、使用管理不科学等原因达不到设计使用年限，使用效率较低，投资效率低下。

2.2建设方向偏离现代农业特别是规模化的要求江苏省向来比较重视农田基础设施建设，投入巨大，一直以来以骨干基础设施建设、“卡脖子”工程建设、老旧灌排设施改造、设施农业建设等为主，包括农村饮水安全建设、农村河道疏浚整治、灌区节水改造、小型农田水利建设、各类农业综合开发土地治理项目、省市投资土地整治项目、村村通工程等，其共同的特点就是重点对原有田间基础设施进行改造，如：农村提水泵站的更新改造、田间灌溉渠道的硬质化、排水沟道疏浚以及部分骨干沟道的硬质化、涵闸桥等田间灌排配套建筑物、田间机耕道路的硬质化。对于农田基础设施“最后一公里”投入不足。而现有的农田基础设施存在较多的问题，一是田块细碎化；二是沟渠道路数量多，线路乱，运行方式粗放，交叉建筑物较多，不但人为割裂了耕作田块，也不利于机械通行；三是田间灌排道路建设标准较低，渠道灌溉水利用率较低，沟道水土流失严重，既不利于节约水资源，降低灌溉成本，也不利于生态保护。高标准农田占农田的比重仍然较低。大多以提高耕地质量为目标的建设项目并未能真正达到目标，统计数据显示，至2015年底，江苏省有效灌溉面积为395.25万hm2[9]。灌溉水利用系数较低、田块细碎化、土地使用粗放等不符合现代农业特征的问题未得到有效解决，阻碍了农业规模化的进程。

2.3工程建设管理应对土地制度变化的创新不足我国农村土地实行全民所有制和集体所有制制度，国家实行农村土地承包经营制度。土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。在家庭联产承包责任制的土地制度背景下，现有农田基础设施工程有效解决了一段时期内农业生产和新农村建设的问题，对改善农业生产条件和农民生活条件起到了显著的作用。以家庭为单位的小农经济模式下，农田基础设施需要服务于每个农户的田块。农田基础设施存在沟渠数量多、断面大、线路弯曲等缺点，导致灌溉水利用率低、沟渠占地面积大、沟渠水土流失及淤积等问题。以基础设施占地率为例，苏中苏南地区农村道路和水利设施占地比例达到10%左右，苏北地区接近12%，这与高标准农田要求的基础设施占地率不超过8%的差距还是比较明显的。

通过科学手段优化工程设计和灌排制度，可以缩小沟渠断面，优化沟渠线路，减少交叉建筑配套，节省工程投资和管理支出，但由于这些措施会不同程度损害部分农户的短期生产效率和利益，很难达成共识。工程建设管理部门推广先进的农田基础设施建设理念、优化田间基础设施布局、完善高效的工程管理制度难度较大。近年来，我国经济发展取得了巨大成就，农村土地制度改革稳步推进，土地所有权、承包权、经营权“三权分立”和土地流转等制度创新得到较快推广，农用地使用在向规模化和集约化方向发展，农田基础设施工程建设方向应对土地制度的变化创新不足。

2.4建设模式存在缺陷，与实际脱节我国的农业基础设施建设一直以来延续了以政府为主导的建设模式。20世纪中期，随着计划经济的确立和发展，以人民公社制度为背景，国家集中财力物力，大力发展农田基础设施建设，促进了农业发展。80年代实行包产到户后，在以家庭为主体的家庭联产承包责任制背景下，农民将主要的精力投入到自家承包地的生产经营中，无暇顾及农田基础设施的建设与维护，地方政府有限的财力难以支持大规模的农田基础设施建设。改革开放以来，国家加大了对农业基础设施的投入，但完全由政府主导的建设模式忽略了农户和集体经济组织在农田基础设施建设中的作用，农田基础设施建设陷入“有人建没人管”的恶性循环。农户不愿意自己投入公共设施建设，希望政府投资，但政府进行投资时涉及农户的个人利益如承包地时，农户又不愿意做出让步，农村集体经济组织涣散，每个农户有个人不同的利益诉求，很难达成一致，也不积极参与到事关每户家庭的基础设施建设中，地方政府不得不在部门职能和群众工作中间寻求妥协，形成了现在这种在原有农田基础设施基础上修修补补的管理模式。虽然中央三令五申要求征求群众意见，但如果完全按照现有规划方案征求群众意见，难度会相当大。这也是农田基础设施建设规划实施中多年以来难以解决的问题。

3 江苏省农田基础设施建设的建议

3.1整合资源，多规合一，优化建设模式将农业部门、水利部门、农业综合开发部门和国土资源部门在农田基础设施建设方向的职能进行整合，摆脱原有各部门各自为战、“头痛医头、脚痛医脚”的现状，与村镇规划、村级土地规划相结合，进行多元化的土地综合整治。将农业生产从耕作、收获到农产品销售等环节融入整治规划内容，并与农产品加工以及乡村旅游等二、三产业有机融合。

3.2以规模化经营作为农田基础设施建设的重点目标原有的小农经济模式已经不适合未来经济条件下现代农业产业发展的形势，只有通过土地流转、大田托管等模式，进行规模化经营才能使农田基础设施建设适应未来较长一段时间的需要。农田基础设施建设的重点区域和资金应当向能够规模化经营的区域倾斜，才能提高资金的使用效率，避免重复投资等短期行为。

3.3优化农田基础设施建设投资渠道和管理模式农田基础设施需要解决投资渠道单一和建成后的管理缺失等问题。虽然政府和相关职能部门一直提倡引入社会资金和群众参与，但由于农田基础设施投资收益较低，且社会问题复杂，社会资金和群众参与热情不高。土地适度规模经营后，在确保经营权稳定的条件下，通过农田基础设施投入，农产品质量得到提高，农业生产资料成本和人力成本降低，农业企业和集体经济组织能够从中获得直接收益，社会资本和群众具备参与建设的基础。确定政府投入为主体，土地经营人和土地所有者参与投入的模式，不仅能够有效推动农田基础设施建设，还能够为后续的管理和维护提供有力保障，充分发挥投资的效益。

3.4加强农田基础建设领域规划设计管理等专业机构和人才的建设农田基础设施建设领域涉及农学、水利工程、工程建设管理、农业经济、城乡规划、社会学等多个学科。农业发达国家大多有专门针对农业基础设施建设领域的学科，例如日本就有专门的农业土木工程学科，学习方向也涵盖多个方向。江苏省农田基础设施建设领域机构基本以农业科学院、水利设计研究机构和土地整治规划设计机构构成，这些机构很多是由原来事业单位演变而来，农田基础设施建设并不是主要研究方向，从业人员也大多由单一专业构成，缺乏学科交叉的能力。这也是当前农田基础设施建设水平滞后的一个重要因素。通过建设第三方机构，对农田水利设施建设领域规划设计工程管理机构和人员进行管理，强化人员和机构准入门槛，对人员进行专业化培训，核发准入资格，提高从业机构和从业人员的专业水平，强化专业机构和从业人员管理，使从业机构和从业人员真正为农业现代化建设做出贡献。

3.5引入先进的理念和技术并进行普及和推广21世纪以来，我国科学技术发展迅猛。在农业基础设施建设领域，渠道防渗、喷滴灌等节水灌溉工程，水稻节水灌溉田间管理、有机农业生产、水肥控制等研究已经达到或接近世界先进水平，这些先进技术对于降低灌溉成本、提高农产品市场竞争能力、减少农药和化肥的使用具有很好的效果；暗管排水工程技术有助于控制田间降渍、减少排水沟道占地和减少水土流失[10]。采用信息化手段，脱离原有的传统模式，对于农业灾害的预防、农产品市场的预测以及农产品的销售等将会产生根本性的改变。在以前的传统农业模式下，农户受教育程度不高，接受新事物新技术的能力有限，由于可能对自身利益造成的短期影响，对于暗管排水等新技术的应用不能接受。适度规模化经营为这些新技术的引进创造了基础条件。

4 结语

土地整治是以提高土地利用率，保障土地资源可持续利用为目的，对未合理利用的土地的整理、因生产建设破坏和自然灾害损毁土地的修复，以及未利用土地的开发等活动。土地整治包括农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发等。农用地整理是在以农用地(主要是耕地)为主的区域，通过实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境的活动。

“十二五”期间，江苏省积极推进土地整治项目实施，自2011年以来，通过土地整治，全省补充耕地9.52万hm2，修建灌排渠管9.87万km，修建了0.99万座泵站，修建和改建农用桥3.35万座，修建和改建水闸3.59万座，修建和改建田间道路3.00万km[11]。在增加有效耕地面积，提高耕地质量的同时，为推动农田基础设施建设做出了重大贡献。

土地综合整治项目通过村庄的拆旧建新、土地权属调整、田块合并、生态治理、配套设施建设的立体化建设，为农村的土地制度改革、村庄布局优化、农田基础设施建设提供了平台，以土地适度规模经营为前置条件的土地综合整治必将成为未来江苏省农田基础设施建设的方向。

[1] 江苏省农委市场与经济信息处(综合处).农田基础设施与农业机械化建设项目实施计划[Z].2012-07-31.

[2] 陈伟忠.日本土地改良区的农田基础建设及其对中国的启示[J].世界农业，2016(12)：22-27.

[3] 周应恒，胡凌啸.对我国农田基础设施建设的思考[J].华中农业大学学报(社会科学版)，2016(2)：23-29.

[4] 江苏省统计局.江苏统计年鉴-2016[M].北京：中国统计出版社，2016.

[5] 国务院.全国农业现代化规划(2016—2020年)[A].2016.

[6] 龙文军，何在中，朱晓琳.规模经营亟待公共服务配套：江苏省金湖县土地适度规模经营调研报告[J].农村经营管理，2012(12)：27-28.

[7] 刘菁，郭远明，秦宏.规模化经营存在四大瓶颈[J].瞭望，2016(51)：36.

[8] 刘启明.日本土地改良制度的成功经验及启示[J].世界农业，2009(1)：40-43.

[9] 江苏省人民政府.江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划(2014-2020年)[A].2014.

[10] 张喜和，国书龙.暗管排水工程技术[J].东北水利水电，2012(8)：19-20，66.

[11] 江苏省国土资源厅.江苏省土地整治规划(2016-2020年)[A].2017.