党的十八大以来反腐败工作对法治的启示

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以坚强的决心、强烈的使命感和敢于担当的精神，狠抓反腐败工作，取得了显著成效，“压倒性态势已经形成并巩固发展”，不仅创造了许多成功经验，而且在法治上给了我们诸多启示。

启示之一：反腐败应当法治化

反腐败法治化，就是以法治的思维和法治的方式反腐败，易言之，就是依法治腐、法治反腐，它是依法治国的有机组成部分。需要说明的是，反腐败法治化或曰法治反腐是相对于人治反腐而言的，它并不意味着法治万能。反腐败是一个系统工程，除法治外，还需采取其他一系列措施，但它并不影响“反腐败法治化”或“法治反腐”命题的成立。这与治国需要采取一系列综合性措施，但并不影响“依法治国”命题的正确性同属一理。因此，既不能因为反腐败还要采取法治外的措施而怀疑法治反腐的正确性，又不能因法治反腐而排斥采取法治之外的措施。

反腐败之所以要法治化，简单地说，就是邓小平同志当年所说的“还是法治靠得住些”。具体地说，第一，法治化有利于完善反腐败的法律规范体系，从而以良法促进善治；第二，法治化有利于给人们以明确的规范指引和制度约束，从而规范广大公职人员的行为，预防和减少腐败；第三，法治化有利于将整个反腐败纳入法治轨道，在反腐败中坚持有法必依、执法必严、违法必究和严格执法、公正司法、全体公职人员守法，防止运动式执法、选择性执法、变通执法、随意执法和法外开恩等非法治方式反腐的弊端，保障反腐败深入、持久进行；第四，法治化有利于保障反腐办案的实体公正和程序正义，既依法依纪严肃查处腐败，又维护被审查人的合法权益，彰显执纪、执法机关理性、文明、规范、公正的良好形象，保障反腐败斗争健康开展。

党的十八大以来，党中央全面推进依法治国战略，在反腐败法治化方面迈出了重要步伐：一是理念先行，在反腐败中强化法治思维，善用法治方式；二是将“党内法规体系”纳入“中国特色社会主义法治体系”之中，使党内法规体系成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分；三是完善法律法规，制定修改了《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等11部党内法规，织密了惩治腐败犯罪的法网，修订完善了对贪污贿赂等腐败犯罪的处刑，以良法促进善治；四是坚持纪律、法律面前人人平等，坚持有腐必反、有贪必肃，执纪执法必严，反对打折扣搞变通，树立了纪律、法律权威；五是不搞运动，又坚持走群众路线，并提高反腐败的透明度和公开性，使反腐败更好地接受人民群众监督；六是既严肃查处腐败分子，又从严整肃反腐队伍，做到对外、对内同等监督、一视同仁，实践“打铁还须自身硬”；等等。可以说，法治反腐是党的十八大以来反腐败给我们的一个重要启示。

启示之二：反腐败应当惩防并举、标本兼治，但在腐败严重的情况下，应侧重于惩治和治标

总结古今中外反腐败的措施，主要有四个方面：一是从严惩治，使人不敢腐败；二是完善制度，使人不能腐败；三是加强教育，使人不想腐败；四是优薪养廉，使人不要腐败（我国认可并主张前三个方面的措施）。这四个方面，第一方面是惩治，第二、三、四方面是预防。因此，在反腐败中，惩治和预防、治标和治本都不可或缺：只惩治不预防、只治标不治本，反腐败就会像割韭菜，割了一茬又一茬；只预防不惩治、只治本不治标，预防和治本就可能沦为“放空炮”，难以起到应有的作用。党的十八大以前，我国反腐败坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，党中央对反腐败不可谓不重视，工作不可谓不努力，成绩不可谓不巨大，但腐败蔓延的势头没有遏制住、腐败犯罪越来越严重是不争的事实。党的十八大以来，针对腐败犯罪严重的实际，党中央以刮骨疗毒、壮士断腕的决心和抓铁有痕、踏石留印的态度，坚持“无禁区、全覆盖、零容忍”，进一步加大惩治腐败的力度，使腐败的存量和增量都大大减少，腐败蔓延的势头得到了有效遏制。实践证明，在腐败严重的情况下，只有加大惩治和治标的力度，形成强大的震慑和不敢腐的氛围，才能迫使腐败分子收敛收手。时任中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在中央纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上强调“要坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”的话，深刻地揭示了腐败严重的情况下惩治与预防、治标与治本之间的辩证关系。

当然，在反腐败压倒性态势已经形成并巩固发展的情况下，在保持惩治犯罪高压态势的同时，应当不失时机地把预防和治本的措施予以加强和落实，使惩治与预防、治标与治本相互补充、相互作用，进一步巩固和发展反腐败的压倒性态势。

启示之三：刑罚的有效性不在于刑罚的严酷性，而在于刑罚的不可避免性

“刑罚的有效性不在于刑罚的严酷性，而在于刑罚的不可避免性”，这是意大利著名经济学家和法理学家贝卡利亚的名言。对这一名言，我们虽然耳熟能详，但真正理解并予以落实却不那么容易。党的十八大之前，我们虽然也办了很多反腐败案件，从严惩治了一大批腐败分子，包括对成克杰、胡长清、王怀忠、郑筱萸等原省、部级以上官员判处了死刑，但是，由于被揭露和查处的腐败只是客观实际存在的腐败的一部分甚至一小部分，多数的腐败分子特别是重大腐败分子逍遥法外，腐败的风险和成本太低，腐败的收益太大，根本做不到“刑罚的不可避免性”，因而助长了腐败分子的侥幸心理，致使有些腐败分子不择手段地进行腐败犯罪。马克思在阐述资本的本性时说：一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有百分之十的利润，资本就会保证被到处使用；有百分之二十的利润，资本就活跃起来；有百分之五十的利润，资本就会铤而走险；为了百分之一百的利润，资本就敢践踏一切人间法律；有百分之三百的利润，资本就敢犯任何罪行，甚至去冒绞首的危险。腐败与腐败收益的关系也是如此，即腐败与腐败的收益成正比，与腐败的风险特别是被揭露和查处的概率成反比：如果腐败被揭露和查处的概率很高，意图以身试法的不稳定分子就不敢轻举妄动；反之，如果腐败被揭露和查处的概率很低，意图以身试法的不稳定分子就不惜铤而走险。党的十八大之前反腐败的实践证明，如果腐败被发现和揭露的概率低，判再多的腐败分子死刑也是没有多少作用的。

党的十八大以来，惩治腐败的力度显著加大，腐败被揭露、查处的概率和刑罚的不可避免性大大提高，被查处的腐败分子仅省军级以上党员干部和其他中管干部就多达440多人。而对腐败犯罪的处刑在刑法修正案（九）实施之后，由于提高了入罪的数额门槛和量刑的数额标准，还比过去轻了，且党的十八大以后没有判过一个腐败分子死刑，但腐败蔓延的势头却得到了较好的遏制。可见，要形成反腐败的压倒性态势，主要不在于处刑有多严酷，而在于努力提高揭露和查处的概率，提高刑罚的不可避免性。党的十八大以来反腐败的实践，证明了贝卡利亚前述名言的正确性。

启示之四：办案的社会效果、政治效果要以法律效果为前提和基础，要在法律范围内去追求

多年来，办案强调法律效果、社会效果、政治效果的有机统一，办理腐败案件亦然。三个效果有机统一的观点，法学界少数同志有不同认识，但我认为没有错。因为办案是执法、司法行为，它关系到公民（公职人员）的人身、财产、隐私等权利，关系到其本人及其家庭的荣辱兴衰，且办案具有类比性，它要求对相同的案件作相同的处理，因此，必须坚持法治反腐，必须严格依法，追求好的法律效果，使案件事实认定符合客观真相，办案结果符合实体公正，办案过程符合程序公正。与此同时，任何案件都是社会矛盾的产物，办案往往会对一个地方的经济社会发展产生或多或少或正面或反面的影响，因此，办案应当讲究方式、方法，有时还要讲究时机，并结合办案做好化解矛盾、整改堵漏、法治宣传、预防犯罪等工作，努力追求好的社会效果和政治效果，从而实现法律效果与社会效果、政治效果的有机统一。但是，在党的十八大之前的反腐败中，有的地方有的同志不能正确理解甚至曲解法律效果与社会效果、政治效果之间的关系，离开甚至违反法律去追求所谓的社会效果和政治效果。例如，有的主张执法应原则性与灵活性相结合，该严格执法时严格执法，该灵活变通时灵活变通，并批评严格执法、公正司法的同志是“不讲政治”“死抠法律条文”；有的搞选择性执法、选择性取证，对想处理的对象就“挖地三尺”，对不想处理的对象就不了了之；有的不是以事实为根据以法律为准绳处理案件，而是以预定的处理意见去裁剪案件事实、选择适用的罪名，随意地减少犯罪事实和数额，或者将重罪认定为轻罪；有的因犯罪嫌疑人身份特殊、工作岗位重要等原因，为避免依法查办而对一个单位、部门乃至一级党委、政府的“形象”或领导人的“政绩”造成消极影响，而对腐败犯罪线索甚至严重犯罪线索不让查，或者将犯罪嫌疑人平级调动至非重要岗位了事；有的因涉及本地的骨干企业、上市公司，以维护、保障经济发展为名，不同意依纪依法查办；有的因行贿对象是上级乃至国家部委掌管资金、项目等资源的人员，为了“关系管道”不被切断、不准执纪执法部门将行贿人交代的行贿线索上报给有权管辖的上级执纪执法部门；等等。其结果，法治原则被践踏，法律面前人人平等、严格依法办案成了一句空话，所追求的所谓社会效果和政治效果也往往只不过是为了维护少数领导人的“脸面”、“政绩”、关系或者局部的经济利益和社会影响；同时，由于少数人有权对执纪执法随意灵活变通，又诱发了大量的说情送礼、拉关系找靠山、行贿受贿等问题，从而进一步恶化了政治生态，加剧了腐败的蔓延——因为只要有一个人有权变通执法，有一个腐败分子被变通免罪，就会引来成千上万的人进行拉关系找靠山、投机钻营、说情送礼以及行贿受贿等活动。

党的十八大以来，党中央实施全面推进依法治国战略，既强调“有法必依、执法必严、违法必究”，又强调“严格执法、公正司法”，坚持有腐必反、有贪必肃，坚持法律面前人人平等原则，只要涉嫌腐败犯罪，上至政治局常委、下至基层公职人员，一律依法严肃查处，禁止打折扣搞变通。与此同时，为了防止当地对依纪依法办案的不当干扰，纪委改革了办案的领导体制，检察机关加强了对下级所办案件的提办、督办和异地管辖，使依纪依法办案得到较好落实，办案不仅取得了良好的法律效果，而且取得了良好的社会效果和政治效果。法律是党和国家意志的集中体现，实践证明，办案必须严格依法，并在严格依法的前提下，去追求好的社会效果和政治效果。易言之，好的社会效果和政治效果必须以好的法律效果为前提和基础，要在法律范围内去实现；任何违反法律的办案行为，都不可能有好的社会效果和政治效果。

启示之五：反腐不能“法不责众”

“法不责众”是我国流传的一句执法俗语，它反映了对众多人或群体性违法犯罪事件的执法困境，因为如对其严格执法，会造成较大的处理面，不仅会遇到较大阻力，而且会对一个地方、部门造成较大影响。因此，在以往的反腐败实践中，有的地方就对群体性违法犯罪事件睁一只眼、闭一只眼，听之任之，只有到了造成严重后果或被上级、新闻舆论盯牢，不查处无法交代时，才对少数重点人员予以查处，对其余人员则予以教育解脱。“法不责众”的结果，又造成群体性违法犯罪在更大范围、更深程度蔓延，造成更严重、更坏的后果。

党的十八大以来，坚持从严治党和严格执纪执法，不搞“法不责众”。以处理若干拉票贿选、破坏选举案为例，对湖南衡阳破坏选举案、四川南充拉票贿选案、辽宁拉票贿选案，就分别查处了467人、477人、955人（辽宁一案，中管干部就查处了34人），其中追究刑事责任的每案都分别有数十人（数据来自《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》）。这几个案件的严肃查处，在全国产生了强烈的震动和重大的影响，有力地遏制了拉票贿选、破坏选举之风在更大范围蔓延，维护了政权建设的纯洁性。可以断言，这几个地方拉票贿选、破坏选举问题，绝不是一夜之间就达到如此严重程度的，它是以往治党不严、执纪执法不严、搞“法不责众”的结果。因此，对腐败问题抓早抓小、解决在萌芽状态，即使卷入了较多人员，也敢于直面问题，依纪依法严肃处理，而不搞“法不责众”，是教育挽救干部、防止腐败蔓延的重要措施。当然，依纪依法严肃处理群体性腐败，不搞“法不责众”，并不等于不贯彻宽严相济政策，不实行区别对待。

启示之六：反腐败要“老虎”“苍蝇”一起打，既不能“抓大放小”，也不能只打“苍蝇”，不打“老虎”

抓大案要案特别是其中的“老虎”，影响大、震动大，可以较有效地彰显党和政府反腐败的决心，因而必须抓住不放；与此同时，层级较低人员的案件和小案虽不能与大案要案、“老虎”同日而语，但它们发生在群众身边，群众有切身感受，如不予有力惩处，反腐败也不可能取得好的效果，更何况小官也有大贪、“苍蝇”不除也会变成大案要案。因此，反腐败必须坚持“老虎”“苍蝇”一起打，而不能只顾一端。而要坚持“老虎”“苍蝇”一起打，不仅要有胆略、决心和毅力，还要严肃执纪执法，坚持纪律、法律面前人人平等。否则，如果执纪执法不严，对“老虎”随意变通、手下留情，对“苍蝇”却抓住不放，那就会造成严重的不公平；反之，如果只打“老虎”、不打“苍蝇”，任凭“苍蝇”泛滥和成长，“老虎”就会打不胜打，海晏河清的局面就不可能形成。在十八大以前的反腐败工作中，既存在打“老虎”缺乏应有的决心、力度和声势的问题，也存在对“苍蝇”打得不够的问题。党的十八大以来，党中央明确提出“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决惩治了一大批“老虎”，又依纪依法打了一大批“苍蝇”，赢得了人民群众的广泛赞誉。

启示之七：反腐败要坚持不懈、持之以恒，而不能搞运动

以搞运动、活动的方法来打击犯罪（包括惩治腐败），有某些积极的作用，如有利于引起广大干部群众的重视，在一段时间内集中人力、物力等资源来揭露和惩治犯罪，有利于扩大声势、产生震动。但是，如果搞得不好，不能正确处理活动与平时、宣传造势与扎实工作、集中打击与长效机制之间的关系，也会产生副作用，如有的宣传造势有余，扎实工作不足，有的甚至热衷于表面上的大轰大嗡；有的运动、活动一过，犯罪就故态复萌甚至变本加厉，执纪执法人员也往往想喘口气、歇歇脚，致使打击犯罪就像打摆子一样，紧一阵、松一阵。特别是在早些年的打击刑事犯罪活动中，为了扩大声势、显示战果，有的把本应在平时抓的犯罪嫌疑人放到活动中去抓；也有的搞勉强凑数，把一般违法行为当作犯罪进行集中打击，造成活动中的“大抓”和活动后的“大放”。对于活动中取得的战果，一些群众往往提出质疑：一下子冒出这么多案件，执法人员平时都干什么去了？是不是平时有案不办和懈怠失职？

党的十八大以来，“坚决惩治腐败的旗帜立场始终如一，遏制腐败蔓延势头的目标任务从未动摇”，反腐工作一直坚持不懈、持之以恒、驰而不息，扎实推进。当取得明显成效后，一些人基于运动式反腐的思维，提出了“如此严厉的反腐搞到什么时候”“是否应该喘口气、歇歇脚”等问题，但中央的回答很明确：“反腐败永远在路上”“要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑”“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤”（参见十九大报告）。因此，不搞时紧时松的运动式反腐，坚持久久为功、驰而不息、持之以恒，一步一个脚印地向前推进，是党的十八大以来反腐工作的一个重要经验和启示。

结论：法治反腐是反腐败的必由之路，是使反腐败斗争深入、持久、健康进行并取得良好效果的重要保障。

上述七点启示，除了第一点启示之外，其他六点启示也都与“法治反腐”中的“严格执法”有关。因为在腐败严重的情况下，只有严格执法，才能加大惩治的力度，从而形成强大震慑和不敢腐的氛围；只有严格执法，才能提高揭露和查处腐败的概率，从而提高刑罚的不可避免性；只有严格执法，并在法律范围内去追求好的社会效果和政治效果，才能实现法律效果与社会效果、政治效果的有机统一；只有严格执法，才能避免“法不责众”，防止群体性腐败在更大范围、更深程度蔓延；只有严格执法，才能避免人为取舍案件，“老虎”“苍蝇”一起打；也只有严格执法，才能有案必办、有腐必惩，而不搞时紧时松的运动式反腐。总之，党的十八大以来的反腐败坚持法治化方向和严格执法，是使反腐工作取得如此明显成效很重要的原因。党的十八大以来的反腐败实践启示我们：法治反腐是反腐败的必由之路；法治化是使反腐败斗争深入、持久、健康进行并取得良好效果的重要保障。

党的十九大已经对新时代全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化国家描绘了宏伟的蓝图，其中包括对“深化依法治国实践”和“夺取反腐败斗争压倒性胜利”都作出了明确的部署。在学习贯彻党的十九大精神、深入推进反腐败斗争中，广大干部群众对法治反腐有更多的期待；我们有理由相信，在今后的反腐斗争中，在法治反腐包括依法办案方面将会做得更好，并将取得新的更大的成效！

（摘自《人民检察》2018年第1期。本文是作者于2017年11月25日在“腐败预防与惩治国际研讨会”上的发言）