隐性债务风险备受关注“拆弹排雷”面临考验

现阶段，尽管按照“开前门、堵后门”的思路，管理层对地方政府性债务实行了极大力度的规范和整改，但想要完全遏制隐性债务增量，依然任重道远。

在业内专家看来，稳妥化解累积的地方政府债务风险绝非一日之功。当前，尽快明确界限、盘清底数，甄别核实隐性债务规模已迫在眉睫。

地方隐性债务规模庞大

近年来，业界对于地方政府隐性债务的探讨从未间断。

一般来说，隐性债务是指没有纳入地方财政预算，政府既不负有偿还责任，也不负有担保和救助责任，可一旦出现危机又需要由地方政府承担最终偿还责任的债务。

实际上，2015年之后，通过债务甄别、置换和地方政府债务限额管理，地方政府的显性债务风险已在逐步化解，隐性债务成为近年来监管的重点。

如果把地方政府性债务比喻成一座冰山，那么水面上的就是显性债务，而水面下的即为隐性债务。隐性债务的危险性不言自明。

无可否认，由于目前并没有界定隐性债务的统一口径，因此，总体债务情况依旧是本“糊涂账”。记者在多地调研了解到，一些基层地方政府和财政部门对隐性债务的规模、来源、利率、期限等情况并不能做到全盘掌握。在历次涉及融资平台公司的债务统计中，少报、漏报俨然成为了常态，个别市县甚至存在瞒报融资平台公司债务的情况。

“隐性债务底数不清，意味着管理层无法准确评价和客观判断债务风险整体水平。”一位券商研究员在接受记者采访时指出，“据个人了解，现阶段仍有部分市县政府认为只要保持高速发展，难题自可迎刃而解。简单来说，就是‘加杠杆’不能停。”

可以看到，2018年4月18日由审计署发布的《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》中明确指出，共有“5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元”。

例如，2017年6月，财政部发文明确要求不得将建筑物新建、改建、扩建及其相关建设工程作为政府购买服务项目，宁夏回族自治区银川市西夏区违规与项目承建企业签署兴泾镇回乡风情特色小镇城镇化工程项目政府购买服务协议，并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算，形成政府隐性债务。

又比如，2017年8—11月，湖南省邵阳市融资平台公司——邵阳市城市建设投资经营集团有限公司通过利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁、发行中期票据等方式，从银行、信托投资公司和融资租赁公司等机构举债72.33亿元，主要用于偿还到期债务和市政基础设施建设。

上海财经大学公共财政与治理研究院副院长郑春荣告诉记者，遏制隐性债务增量迫在眉睫，该类债务风险易通过层层嵌套的资金链条快速扩散，成为触发区域性风险与系统性风险的重要隐患。

在郑春荣看来，隐性债务犹如一只迅速长大的“灰犀牛”，但我们目前只能看见它的一个“头”或是一只“角”，偌大的“牛身子”依然游离在外，谁也看不清，随时都有可能“冲过来”造成失控风险。

形式层出不穷防不胜防

记者在多地走访中了解到，虽然通过积极整改，伴随“开前门、堵后门”政策效果的陆续显现，各级政府性债务的筹措均向着规范发展的轨道转移，但想要全面遏制隐性债务的增量，依旧面临极大考验。

“所有隐性债务背后一定都有地方政府的影子，由政府变相担保。”中国财政科学研究院教科文研究中心主任韩凤芹说，“这些年，中央政府开始‘堵后门’，可很奇怪地方总有‘暗门’可以钻，有灰色地带可以利用，比如债券堵住了，就走信托，信托也不行还可以使用民间借贷。”

复旦大学金融研究中心主任孙立坚亦告诉记者：“现在一些地方政府倾向于让他们手下的‘兵’去借钱，而这就是隐性债务的来源，虽然改头换面，但万变不离其宗。只要地方政府过度投资的冲动不改，即便投融资平台压住了，可还是能够通过别的渠道再想新招，所谓‘道高一尺魔高一丈’，总之就是想尽一切办法，哪里有可能就冲向哪里。”

“尤其是落后地区的异地融资需要警惕。”郑春荣说，“现阶段，越落后的地区，融资渠道越匮乏，胆子往往也更大。西部一些地区为了融资，会把项目包装成理财产品，当地老百姓买不起，就卖到东部发达地区，卖给银行的高端客户。这些落后地区的融资隐蔽性越来越强，投资者往往防不胜防。”

不仅如此，当前还有一种更为“隐形”的债务关系需要警惕。这种新的债务关系，不再局限于地方与金融机构之间的负债，而是体现为以某些央企为代表的国有建设企业之间的债务，这种负债之所以能够形成，国有所有权之间的信任关系是基础。

比如，一些地市政府要做新区开发建设（有的是文旅项目，有的是基础设施项目），对接国有建筑企业（由他们来做新区整体的建设），但政府暂时并不支付相关款项，而是私下允诺两三年之后，将这块土地进行定向转让。

化解风险仍需多措并举

无疑，在条件允许的范围内，地方政府适当举债谋求发展理所应当。但前提一定要量力而行、量财而为，绝对不能竭泽而渔、寅吃卯粮。高额负债、无序扩张的结果无非就是“深挖洞、广聚险”。

大部分业内专家认为，地方政府隐性债务已经成为防范化解系统性金融风险的“灰犀牛”，首先必须尽快明确界限、制定统一口径，甄别核实隐性债务的具体规模。因为只有盘清底数，才能准确揭示其风险，即在防控风险时才能做到有的放矢。

其次，应加大对违法违规融资行为的问责力度。部分地方政府的负债冲动始终居高难下，其中一个重要的原因，就是问责不到位。向后看管理层须将问责放到第一位，认认真真地铸造好“终身问责”这把利剑，让地方政府有所敬畏，坚决打消其对中央仍会“买单”的幻觉。

再者，是妥善处理存量债务。可分类整改存量违规项目，把市场化程度高、投资规模大、能够产生一定现金流的项目，划转由政府直接投资；对无现金流或现金流较少的违规项目，若其超出地方政府财政的承受能力，应及时予以清理。同时，加强地方政府与商业银行间的协商，对有争议的贷款通过贷款合同修订或增加补充条款等方式予以处置。根据项目的现金流情况，灵活制定还款计划，防止出现集中还款的风险。

再者，是多渠道拓宽地方政府财政收入。例如，做好城市规划、建设和开发，合理利用及经营城市资产，获取经济效益和社会效益。

最后，是健全地方政府债务管理制度。在推进地方政府债务置换的同时，进一步优化地方债的发行机制和交易机制，既堵“偏门”“后门”也开“正门”“前门”，完善地方债发行的渠道。另外，通过加快财税体制改革，不断增强对地方政府举债的行政约束和市场约束。