当前检察机关提起公益诉讼工作面临的问题与对策

自2017年7月提起公益诉讼工作全面开展以来，各地检察机关办理了一批有影响的公益诉讼案件，产生了良好的社会影响。针对司法办案过程中存在的一些亟须解决的问题，最高人民法院、最高人民检察院于2018年3月发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》确立了检察机关提起公益诉讼工作应当遵循的原则，对于司法办案中的部分争议内容进行了明晰。然而，《解释》解决的只是法律适用方面的问题，且对于某些检察机关和法院尚未达成共识的内容无法作出规定。从整体上看，检察机关提起公益诉讼工作面临的焦点问题依然不同程度地存在，对这些问题应予以重视，并寻求解决之道。

一、制约公益诉讼工作深入推进的因素

（一）检察机关提起公益诉讼的社会氛围还没有根本形成

检察机关提起公益诉讼工作，在宏观层面是一项事关体制性的改革，需要在良好的社会氛围中推进。对此，自试点以来检察机关采取了一系列措施促进公益诉讼社会氛围的形成，如要求地方各级检察机关主动向同级党委、人大汇报，开展多种形式的宣传等。但目前来看，离形成理想的社会氛围尚有一定差距。例如，有的地方检察机关在取得当地党委、人大支持上做得还不够；在检察机关提起行政公益诉讼方面，还存在有些行政机关不理解、不配合，甚至进行阻挠的现象；对于检察机关提起的公益诉讼案件，有的法院担心行政机关对审判不理解，不愿意受理检察机关的起诉，或者在受理案件后迟迟拖延，不及时开庭审理；在民事公益诉讼方面，法律规定的机关和有关组织对检察机关希望其起诉的公告回应不够，参与热情不高；损害社会公共利益的企业或者个人对于检察机关提起公益诉讼存在较为普遍的抵触心理，在检察机关调查取证时不支持、不配合等。

（二）立法内容仍然相对不足

检察机关提起公益诉讼，是一项重大且和其他社会主体关联度较高的工作，需要缜密的制度设计才能保证工作的顺利展开。2017年6月民事诉讼法、行政诉讼法的修改，虽然针对的是检察机关提起公益诉讼制度，但在修改内容上各只增加一款，主要涉及案件领域、诉前程序和提起诉讼的条件三个方面。而对于实践中有所争议又需要解决的一些事项，如检察机关提起诉讼的身份、调查取证的方式及保障、检察机关的证明责任、案件审理的程序规范等，则没有涉及。虽然《解释》对部分问题作出了规定，但由于检察机关和法院需要对认识不一致的问题秉持求同存异的基本立场，故《解释》中原则性规定比较多，在适用中出现理解上的分歧是难免的。检察机关提起公益诉讼工作，既需要程序性法律解决运行问题，也需要实体性法律提供保障。例如，损害公共利益行为的构成条件本质上是一个实体法律问题，但纵观现行民商实体法律和相关行政法律，对此问题均没有相关规定，导致实践中对实体条件的构成认定难、争议大。

（三）对于案件办理的诸多难点仍然缺乏成熟的破解方案

一是线索发现难。虽然在实践中可以将法律规定的公益诉讼案件线索来源中的“在履行职责中发现”理解为全业务范围，并不限于某一类检察业务职责，但在实际操作层面，由于缺乏相应的机制保障，公益诉讼案件线索数量少、质量低、转化难的问题仍然没有得到根本解决。

二是调查取证难。《解释》第六条规定，检察机关办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。这一规定虽然具有积极意义，但在取证对象不配合的情况下，缺乏强制性措施。调查取证难的另一个突出表现是鉴定问题。鉴定几乎是所有公益诉讼案件都要做的工作，但由于鉴定机构体制不健全、市场化运作等原因，公益诉讼鉴定难、鉴定贵的现象突出，严重制约公益诉讼工作的开展。

三是诉讼请求确定难。检察机关的诉讼请求即在诉讼中要求被告承担的具体责任，合理确定诉讼请求是非常重要的工作内容。但由于公益损害具有群体性、持久性、动态性等特点，检察机关确定科学合理的诉讼请求并不容易。特别是在检察机关提起民事公益诉讼中，如果诉讼请求包含赔偿损失或者修复费用，由于损害的确定性证明难度较大，因此费用的计算乃至损害的因果关系证明就成为法庭辩论的焦点。目前，民事公益诉讼的诉讼请求仍然参照最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）确定，但其列出的公益诉讼请求是参考私益诉讼请求确定的，在司法办案中选择适用的难度较大。

四是执行监督难。公益诉讼案件的裁判执行一般具有数额大、周期长、可替代等特点，在此过程中，需要检察机关进行监督予以保障。但监督延伸的环节多、时间长、效果难以预料，因此相比其他案件裁判的执行监督，公益诉讼裁判执行监督难度更大。

（四）对于检察机关公益诉讼起诉人的身份认识不完整

检察机关提起公益诉讼，需要以适当的诉讼身份进行，但修改后的民事诉讼法和行政诉讼法均并未明确这一点。《试点方案》规定检察机关是以“公益诉讼人”身份提起公益诉讼，但在学术界和实务界，对公益诉讼人含义的认识并不一致。分歧点主要是公益诉讼人的称谓是否准确、和原告身份有何差别、和公诉人的身份有何不同等。这种认识上的分歧往往通过审判程序中相关争议反映出来，成为检察机关提起公益诉讼程序相关争议的牵引性问题。

鉴于此，《解释》舍弃了公益诉讼人的称谓，而是创造性地规定检察机关提起公益诉讼的身份是公益诉讼起诉人。这一称谓体现较高的技术性，能够取得共识，不失为一种具有智慧的方案。与此同时，由于这是一个全新的概念，且结构上是“定语+主语”的表达方式，在理解上易产生弹性空间，即这一称谓是着重于公益诉讼，还是着重于起诉人，以及起诉人和民事诉讼法规定的原告有何不同等，由此带来相关程序适用上的不同认识。应当认识到，这一称谓不选择法律上现成的用语把检察机关称为公益诉讼原告，显然是强调公益诉讼和检察机关身份的特殊性。因此，在关联程序的运行上，只要不违背诉讼规律，就应当注意和检察机关的职权性质保持吻合。然而实务中，有些裁判并未体现公益诉讼起诉人称谓和程序的一致性。例如，有的判决书一方面列明某检察院是“公益诉讼起诉人”，另一方面又把检察长列为“法定代表人”而不是单位负责人等。法定代表人的称谓映射的是民事主体，并没有准确反映检察机关是公益诉讼起诉人的完整含义。

（五）诉前程序的作用还未能充分发挥

诉前程序的作用不仅仅在于对提起诉讼进行过滤和把关，更为重要的是藉此建立检察机关和行政机关、社会组织等之间在保护公益上的互动关系，提升公益保护的效果和检察机关法律监督的效率。但目前来看，诉前程序的作用发挥并不尽如人意。对于行政公益诉讼而言，检察机关的诉前程序方式是检察建议，其效果建立在对制发对象的精准把握和内容的切中要害上，但由于部分检察人员对行政机关的职责了解不够，致使检察建议的对象不准确，内容空泛，实效不强。对于民事公益诉讼而言，《解释》对于民事公益诉讼的诉前程序方式统一规定为公告。如此一来，民事公益诉讼的诉前程序方式有可能流于形式。因为根据目前的法律规定，符合起诉条件的机关不甚明确，公告这种提示性方式较难起到督促作用。一旦公告不能发挥作用，检察机关在民事公益诉讼中处于补充性的立法意旨就难以实现。诉前程序空转导致的结果是检察机关只要对符合民事公益诉讼条件的案件立案，几乎都要走向提起诉讼的阶段，诉前程序的效用难以发挥。

（六）人员素质不能完全满足深入推进工作的需要

虽然试点期间反映出的办案人员知识和经验短缺的问题已经引起了各地检察机关的重视，但面对公益诉讼这项全新的工作，检察人员能力欠缺的问题依然较为突出。具体表现为：线索收集能力不足、调查取证能力不足、出庭能力不足、参加庭审的应变能力不足、对行政法律法规的法律知识拥有不足。导致这些问题的原因主要是，传统的民事行政检察业务建立起来的是以审查为中心的知识结构，而从事公益诉讼工作所需要的则是以调查和出庭为主要特点的素能构成，这对于检察人员来讲有一个学习、培养、适应的过程。

二、认识层面，应进一步提升对公益诉讼工作的重视程度

党的十九大报告把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代中国特色社会主义思想和基本方略之一，提出加快生态文明体制改革，建设美丽中国。检察机关提起公益诉讼工作，当前的重点领域是生态环境和资源保护，这和党的十九大确定的新时代社会主义建设的任务高度契合。因此，检察机关做好公益诉讼工作，是贯彻党的十九大精神的基本要求。

检察机关提起公益诉讼，是一项具体的司法体制改革措施。检察机关提起公益诉讼制度改革取得重大成果，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。最高人民检察院深入贯彻落实党中央和全国人大常委会决策部署，推动检察机关提起公益诉讼改革完整经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段，成为全面深化改革的一个典型样本。提起公益诉讼制度在检察改革中占有重要地位，对检察职权的配置会产生深远的影响。这不仅对于加强国家利益和社会公共利益保护、促进法治政府建设具有十分重要的现实意义，而且对于健全法律监督体系、强化法律监督职能、发展完善中国特色社会主义司法制度具有深远的历史意义。因此，检察机关应有高度的责任心和使命感，尽最大努力做好公益诉讼工作。

三、社会层面，应努力营造适宜公益诉讼工作开展的良好氛围

一是主动向党委汇报。主动接受党的领导，重大改革及时向党委汇报，这是检察机关做好法律监督工作的重要保证。检察机关提起公益诉讼工作事关体制机制的调整，检察机关及时向党委汇报、求得党委支持非常必要。二是主动向人大汇报。检察机关受人大领导，向人大报告工作，这是宪法的根本要求。检察机关提起公益诉讼已经由全国人大常委会正式立法，地方各级检察机关及时向同级人大汇报，对在当地实施这项制度也非常必要。三是主动沟通行政机关。在检察机关提起的行政公益诉讼中，虽然检察机关和行政机关是监督与被监督的关系，在诉讼中亦是对立双方，但这并不妨碍检察机关就公益诉讼的基本制度及其实施保障和行政机关进行沟通协调，以使行政机关提升对公益诉讼制度的认识，纠正一些思想误区，从而保障检察机关提起公益诉讼制度在法治的轨道上顺利开展。四是主动沟通审判机关。检察机关应与法院沟通，在尊重检察机关法律地位、遵循诉讼规律的前提下，可以和法院就程序运行的细节等问题进行磋商。

四、队伍建设层面，应朝着专业化的方向发展

检察人员办理公益诉讼案件的素能要求是全面型的。技能方面的要求包括具有调查取证、证据分析、观点提炼、案件定性、出庭应诉、法律监督、文书写作等能力。法律知识方面的要求是熟悉相关行政法规、民商事法律及行政管理知识等。

专业化的公益诉讼队伍需要专门培养。具体可以采取培训、岗位练兵、帮带等形式，也可以招收、引进具有良好知识背景的人员。在这一过程中，上级检察院对下级检察院的业务指导也非常重要。

五、机制建设层面，应内外齐发力，内部做好整合，外部搭建协作平台，并使机制的作用切实落地

（一）内部机制建设应立足于整合力量，形成工作合力，提升监督效率

其一，强化领导，提高组织保证。各地检察机关应成立常态化公益诉讼领导小组，检察长任组长，在领导小组的统一指挥下开展公益诉讼工作。其二，组建一体化的机制推动办案。就办理公益诉讼案件而言，一体化机制可从两个方面构建：一是院内的一体化，即各业务部门在公益诉讼工作中形成相互协作机制，通过信息共享、线索移送、案件协查、结果反馈等方面的配合，形成以民事行政检察部门为主导、相关职能部门积极配合的工作格局。二是实行上下级检察院一体化。特别是在市检察院和区县检察院之间，上下级检察院分工合作的必要性更为凸显。上级检察院进行业务指导和协调，下级检察院具体进行案件办理，在上下级检察院之间可以形成办案合力。其三，配强办案组织，保证办案质量。公益诉讼案件内容复杂、办理难度大，且是植根于调查基础上的工作，检察官依法独立办案的形式不太适宜。对此，应采取办案组形式，这样能保证调查取证形式上的合法性，也能集中成员的智慧使案件办理更有效率、更加顺利。其四，在改革中强化民事行政检察部门的地位，实现公益诉讼工作的可持续发展。目前，司法体制改革正在紧锣密鼓地推进，从强化公益诉讼工作的角度看，可以考虑民事行政检察部门单独设立，甚至可以考虑设立单独的公益诉讼部门。其五，强化保障力度，提供有力支撑。开展公益诉讼工作需要相应的软硬件保障，如必要的设备、后勤保障、智慧检务对接等。应致力于把公益诉讼业务部门建设和科技发展的水平同步化，使先进科技服务于公益诉讼工作，实现工作发展的高起点。其六，以领导带头办案促进工作开展。领导带头办案对把控工作方向，突破工作壁垒，实现纵深发展意义重大，同时也是落实司法责任制的体现。

（二）外部机制建设应着重建立协作平台和专家对接制度

一是建立和相关行政机关的协作机制。相关行政机关包括生态环境、国有资产保护、水务、食品药品安全、卫计等部门，和这些部门的协作将有助于公益诉讼的线索发现、调查取证、提起诉讼等工作。二是建立和相关专家的对接机制。目前，检察机关提起公益诉讼案件较为多见的领域是生态环境和自然资源类、食品药品安全类等，这类案件专业性强，检察机关取证和质证往往需要专家出具鉴定意见和有专门知识的人出庭。而这方面的专家在整体上数量不多，且专家生活、工作地域分布不均，查询和联系并非易事。为使公益诉讼顺利开展，建立和专家的常规联系机制显得非常必要。

六、工作层面，应准确理解《解释》精神，强化办案

（一）准确理解《解释》的精神，坚持法律监督的基本定位

按照《解释》确立的原则，检察机关在提起公益诉讼工作时，应该坚持法律监督属性。检察机关是国家的法律监督机关，这是宪法基于我国的政治体制和基本国情所作的基本规定，也是开展一切检察工作的出发点和归宿。法律监督通过不同的形式表现出来，提起公益诉讼即是其中的一种形式。因此，检察机关在提起公益诉讼制度具体规定还欠缺的情况下，其工作开展应牢牢坚持法律监督属性，这样才能做到有章可循，不走弯路。同时，应把坚持法律监督属性与尊重诉讼基本规律结合起来。检察机关提起公益诉讼的法律监督属性是通过诉讼体现的，公益诉讼是诉讼的一种，自然应当遵守必要的诉讼规律。

（二）把握办案的重点环节，提升办案质效

从流程来说，检察机关办理公益诉讼案件，线索收集、调查取证、诉前程序等环节对整个诉讼过程及结果影响甚巨，应该特别加以重视，采取必要的措施做细做好。

一是多渠道收集线索。线索收集是提起公益诉讼最前端的保障性工作，最为基础。线索是否丰富及线索质量的高低，对提起公益诉讼、实现可持续发展有直接影响。在做好线索收集的同时，还应做好线索的评估、管理等工作，充分利用好有价值的线索。

二是重视调查取证。调查取证是检察机关提起公益诉讼工作的基本支撑，案件办理的成败归根到底在于证据的质和量。因此，办案人员应该高度重视调查取证工作。其中，尤其应高度重视对行政机关的调查取证和对专业问题的鉴定，以及有专门知识的人出庭。对行政机关的调查取证直接影响检察机关对起诉条件的准确把握，具有不可替代性。但有些行政机关可能会对这项工作不理解不配合，这需要检察机关下大力气做好疏导工作。在公益诉讼案件中，因所涉专业性问题较多，如环境污染案件中的污染物种类、损害程度、治理成本等，均需要聘请专家从专业的角度进行鉴定，得出结论，并且可能需要有专门知识的人出庭对专业问题进行说明。科学的鉴定意见往往是确定诉讼请求的基础，关乎诉讼成败，需要高度重视。此外，在检察机关提起公益诉讼制度的构建中，应重视调查取证的职权配置，赋予其一定的强制性以破解阻碍。不配合或者阻挠检察机关调查取证的，应该承担相应的责任。从检察机关的调查取证权属于司法权这一角度判断，这样的配置也是合理的。

三是切实发挥诉前程序的作用。诉前程序有多重作用：首先，诉前程序连接了检察机关和行政机关及其他社会组织，实现了在公益诉讼制度中的协作，体现了对维护国家利益和社会公共利益上的共治。其次，诉前程序是检察机关的法律监督权作用于行政权等权力的优化选择结构，既体现了对行政权等权力的尊重，也体现了法律监督权运用上的谦抑。再次，诉前程序对提起诉讼有保障和优化作用，能够保证公益诉讼案件的起诉质量，彰显法律监督的效果。从制度应然的价值追求讲，诉前程序是检察机关提起公益诉讼工作的倾力点。而要使诉前程序真正发挥作用，就应当使其和提起诉讼之间切实发挥互动作用。就行政公益诉讼的检察建议而言，检察机关应努力做到制发对象和建议内容的精准化。要使民事公益诉讼的诉前程序落到实处，其基本前提是激活法律规定的机关和有关组织在公益保护中的作用。解决这个前提有两个着力点：要激活法律规定的机关，需要有“官告民”的民事诉讼制度设计；要激活法律规定的有关组织，需要建立公益诉讼的激励和保障机制。

七、发展层面，应抓住机遇继续推动制度完善

《解释》的颁布是公益诉讼制度完善的良好开端，但不应该就此停步不前。例如，《解释》虽然明确了检察机关提起诉讼的身份是“公益诉讼起诉人”，但其内涵仍然需要认真研究界定。检察机关提起公益诉讼制度的创立和完善，需要沿着我国的政体、检察机关的宪法地位和我国国情的基本路径进行，不能简单复制国外的做法。笔者认为，制度完善最核心的内容仍然是准确定位检察机关的主体身份。习近平总书记指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。”这一论断赋予了我国检察机关法律监督权新的重要内涵，也为完善检察机关提起公益诉讼制度提供了根本遵循。检察机关在公益诉讼中的职权配置、程序设计都应该围绕“代表公共利益”进行诉讼的属性而展开，正确反映其法律监督的本色。从立法层面看，制度内容的完善应循着明暗两条线进行。具体而言：明线是解决检察机关提起公益诉讼的“身份+程序”问题，对应的暗线则是“监督+保障”。制度形式的完善则有两种可行的途径，一是制定检察机关提起公益诉讼的单行法，二是在民事诉讼法、行政诉讼法中对检察机关提起公益诉讼作相对集中的单独规定。

（摘自《人民检察》2018年第10期。作者为国家检察官学院教授）