风雨三十年：大气污染防治法“成长”记

十三届全国人大常委会履职伊始便启动的大气污染防治法执法检查，让这部解决“心肺之患”的重要法律再次成为社会焦点。大气污染防治法于1988年实施，后于1995年进行修正，2000年、2015年进行两次修订。其间，常委会开展的执法检查等监督工作也为该法的贯彻落实和修改完善起到了积极的推动作用。可以说，这部法律的发展史，正是全国人大及其常委会通过立法和监督工作履职尽责、不断推动我国生态文明建设向纵深发展的历史见证。

到今年6月1日，大气污染防治法实施整整30个年头了。

自1988年6月1日实施以来，大气污染防治法走过30年风雨历程。它的贯彻实施、修改完善的历程，体现了我们国家对生态环境尤其是大气污染防治的日益关注与重视，也是全国人大及其常委会不断加强立法和监督工作、为生态环境保护贡献人大力量的一个缩影。

应运而生：大气污染防治法出台

20世纪以来，经济的发展、人口的增加以及人类对于自然资源的加速消耗，引发了严重的环境污染，其中大气污染尤为突出。比利时马斯河谷烟雾事件、美国洛杉矶光化学烟雾事件、英国伦敦烟雾事件、日本四日市哮喘事件、北美死湖酸雨事件……因大气污染导致的公害事件在造成巨大生命、财产损失的同时，对大气环境也造成了不可低估的危害。

与此同时，20世纪70年代的中国，长期积累的环境污染问题也逐渐爆发出来，发生了诸如官厅水库污染、松花江汞污染等影响颇大的污染事件，中央政府决定对全国的污染状况特别是工业“三废”对水源和空气造成的污染进行调查。在对环境污染问题的认知和治理过程中，中国的环保事业正式拉开帷幕，大气污染防治工作也开始着手。

尤其是十一届三中全会后，我国在加强大气环境管理、防治大气污染方面制定了必要的政策和措施，各部门和地方也制定了一些部门规章和地方性法规，取得了一定成效。但就全国范围来看，仍未能在全局上有效控制住大气污染的发展趋势。

在1987年召开的六届全国人大常委会第二十一次会议上，时任城乡建设环境保护部部长叶如棠作关于大气污染防治法（草案）的说明时讲道：“据近几年部分城市对大气环境质量的监测，大气中总悬浮微粒为每立方米600微克左右，相当于发达国家20世纪五六十年代大气污染最严重的程度。除了粉尘和二氧化硫等主要大气污染物质外，排放含有氟、氯、汞、砷、铅和硫化氢等有毒物质的废气，虽发生在局部地区，但这些物质毒性较大，对人民群众的生产、生活和身体健康危害严重。所以，大气污染是我国环境保护中的一个突出问题。”在这种情况下，急需一部专门法律对大气污染防治进行综合调整。

终于，我国第一部大气污染防治法于1987年由六届全国人大常委会第二十二次会议通过，自1988年6月1日起实施。该法主要针对工业和燃煤污染防治方面，共六章四十一条，包括总则，大气污染防治的监督管理，防治烟尘污染，防治废气、粉尘和恶臭污染，法律责任和附则。

曾深度参与大气污染防治法起草工作的中国社科院法学所原研究员文伯屏在文章中介绍称，这部法律主要以控制煤烟型污染为中心内容，其总则和关于管理原则、管理制度的规定与1984年制定的水污染防治法的规定基本相同，但本着“区别对待，今后从严”的指导思想，在部分问题上作出了更明确有力的规定。

值得一提的是，大气污染防治法审议通过时，时任全国人大常委会委员长彭真同志就此作了专门讲话。他说，这个法很重要，要加强宣传，要宣传它的重要性、必要性，对于法的每一重要条款，要一条一条地进行宣传。他强调，办好这件事，还是要走群众路线，做好宣传，使全体人民、使我们的每一个干部和群众都重视环境保护，把它与生产同样重视，把防治污染作为人们遵守的一项社会公德，使之形成风气。由此可见全国人大常委会领导同志对我国大气污染防治工作的高度重视。

这部法律的出台，真正将法律的手段应用到大气污染防治工作中，对大气污染防治具有里程碑意义。1987年，时任全国人大法律委副主任委员宋汝棼在接受《瞭望周刊》采访时曾表示，有了大气污染防治法，将有两个突出的好处：“一是有更多的单位和领导对污染的防治重视起来了，治理污染日见成效。二是有了法律，环保部门等执法单位就有了与违法行为作斗争的武器。随着我国经济建设的发展和人民科学文化水平的提高，随着全社会对这一问题认识的提高，这一法律对我国的大气污染防治工作将会起到更积极的作用。”

两条腿走路：监督力促法律落实

大气污染防治法颁布后，囿于当时对大气污染严重状况和发展趋势认识不足，所规定的防治措施不够有力，加上我国大气污染防治领域出现的一些新变化，致使1987年制定的大气污染防治法难以适应形势需要。于是，全国人大常委会分别于1995年和2000年对该法进行了修改。

大气污染防治法的不断完善，背后是国家法制的不断进步。改革开放以来，我国大力加强社会主义民主法制建设，立法工作取得了巨大成就。然而，在推进依法治国的最初进程中，法律的权威还没有真正树立起来，有法不依、执法不严、违法不究的现象还较为普遍和严重地存在。

对此，1991年底，七届全国人大常委会委员长万里提出，要把对法律执行情况的监督检查同制定法律放在同等重要的地位，并从1992年开始了全国人大常委会的执法检查。至九届全国人大常委会，李鹏委员长同样十分重视人大监督工作，提出要把监督工作放在与立法工作同等重要的位置，紧紧围绕党和国家工作的大局，进一步加大监督力度，改进监督方式，完善监督程序，增强监督实效。

按照这一指导思想，大气污染防治法执法检查被提上议程。1999年5月，全国人大常委会组织5个执法检查组，赴北京、上海、西安、兰州和沈阳五市进行大气污染防治法执法检查，检查内容侧重于燃煤和汽车尾气污染的治理情况。其间，检查组听取了国家经贸委、国家环保总局等相关部门及五市人大、政府有关大气污染防治法实施情况的汇报，实地考察了一些企业污染治理情况，视察了城市锅炉改造、汽车尾气治理等方面的情况，多次召开由环保专家、基层代表和企业负责人参加的座谈会，广泛听取各方面的意见、建议。

除了法律监督，在工作监督方面，九届全国人大常委会改变了以往随机听取“一府两院”工作报告的做法，要求每次常委会会议都至少听取一个执法检查报告和一个工作报告。在九届全国人大常委会第十次会议上，常委会就听取和审议了执法检查组关于检查大气污染防治法实施情况的报告和国务院关于北京市大气污染防治情况的报告。

为了增强监督实效，全国人大常委会还建立了反馈制度，将执法检查中发现的问题和委员们在审议报告时提出的意见、建议及时转交国务院有关部门，相关部门也要将改进工作的情况及时向常委会作出反馈。大气污染防治法执法检查也照此进行。

此外，全国人大常委会将执法检查与法律的修改、完善相结合。在大气污染防治法执法检查报告中，时任全国人大常委会副委员长邹家华指出，我国城市大气环境形势依然十分严峻，酸雨污染日益突出，污染造成的危害不断加剧。而造成这一现状的原因，一是以煤为主的能源结构造成煤烟型污染严重；二是汽车数量急剧增长，汽车尾气污染严重；三是地面扬尘和沙尘暴造成总悬浮颗粒物浓度偏高，荒漠化加剧导致沙尘暴频率增加；四是工业污染源造成城市局部地区污染严重。结合执法检查发现的问题，历经三审于2000年修订通过的大气污染防治法，从1987年的四十一条法律条文增加到六十六条，内容上从集中力量抓重点城市的大气污染防治、加强机动车污染防治、加大城市扬尘的控制力度、禁止超过排放标准排放污染物、实行大气污染物排放的总量控制和许可制度、建立排污收费制度、强化法律责任等方面，进一步完善了相关规定。

与时俱进：法律规范日益完善

2000年大气污染防治法修订后，我国又相继出台了一系列政策措施，出重拳强化污染防治：制定实施《大气污染防治行动计划》，主要污染物排放总量控制制度、排污收费制度等大气污染防治主要法律制度逐步落实，大气污染防治标准不断完善，检测体系不断健全，相关配套法规、规章、司法解释和政策措施也逐步完善。

但是，在取得积极成效的同时，随着经济社会快速发展，我国大气污染防治又面临新的挑战。机动车保有量急剧增加，我国大气污染正向煤烟与机动车尾气复合型过渡，区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发。

为进一步摸清大气污染防治现状，十二届全国人大常委会再发力，于2014年5月至9月，由陈昌智、沈跃跃、艾力更·依明巴海副委员长带队，组成5个检查组，分赴10省（市）进行大气污染防治法执法检查，同时委托其他21个省（区、市）人大常委会进行自查。

其后，沈跃跃副委员长作执法检查报告时指出，这一时期我国大气污染防治法贯彻实施中仍存在诸多问题，如结构性污染问题突出，有的地方政府及部门执法监管责任落实不到位，部分企业防治污染的主体责任不落实，应对区域性复合型大气污染的工作措施不完善，大气污染防治法律法规不够健全等。尤其是，距离上次修订已过十几年，此时的大气污染防治法显现出诸多弊端：源头治理薄弱，管控对象单一；总量控制范围较小，重点难点针对不够；问责机制不严，处罚力度不够……针对当前大气污染防治现状，尽快修改完善大气污染防治法成为当务之急。

而此次执法检查在查找问题的过程中，也广泛征求了各方面对大气污染防治法修改的意见和建议，为第二次修订打下了基础。2014年12月，时任环境保护部部长周生贤向十二届全国人大常委会第十二次会议作大气污染防治法修订草案的说明时指出，该草案以新修订的环境保护法为依据，全面落实《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施，主要遵循四条原则：一是源头治理，协同管控；二是综合施策，突出重点；三是强化责任，从严管理；四是立足当前，着眼长远。经过三次审议，修订后的大气污染防治法于2015年8月29日表决通过。

全程参与此次修订工作的法工委行政法室的一位工作人员在接受记者采访时表示，修订过程中，全国人大常委会始终坚持以人民为中心，充分发挥人大在立法工作中的主导作用，对燃油质量标准、煤炭销售监管等有争议的问题进行了协调，在矛盾的焦点上“下刀”，原法几乎每一条都作了修改。

“大气污染防治法是新修订的环保法通过后修改的第一部单项法，主要体现了四个方面的进步。”在新闻发布会上，时任全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东指出，进步主要表现在：一是以改善大气环境质量为目标，强化地方政府的责任，加强对地方政府的监督。二是坚持源头治理，从推动转变经济发展方式，优化产业结构、调整能源结构的角度完善相关制度。三是抓主要矛盾，解决突出问题。对目前大气污染的主要污染源来源于燃煤、工业、机动车的实际作了具体规定，对重点区域联防联治、重污染天气的应对措施也作了明确要求。四是加大了处罚的力度。新修订的法律条文有129条，其中法律责任条款有30条，规定了大量具体的有针对性措施，并有相应的处罚责任。具体的处罚行为和种类接近90种，提高了这部法律的可操作性和针对性。

攻坚克难：“法律巡视”剑指顽瘴痼疾

近年来，全国上下对大气污染防治的重视程度达到了前所未有的高度。在今年5月召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记再次强调，坚决打赢蓝天保卫战是重中之重，要以空气质量明显改善为刚性要求，还老百姓蓝天白云、繁星闪烁。

为学习宣传和贯彻落实习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，贯彻党中央关于打好污染防治攻坚战的决策部署，推动解决人民群众关注的突出环境问题，十三届全国人大常委会在开局之年即聚焦大气污染防治工作，将大气污染防治法执法检查作为监督工作的重中之重，由栗战书委员长挂帅担任执法检查组组长，王晨、沈跃跃、丁仲礼副委员长、杨振武秘书长和环资委高虎城主任委员任副组长，于今年5月至6月，分成4个小组，分别赴河南、内蒙古、山西、陕西、山东、河北、安徽、江苏8个省区开展执法检查工作。同时，委托其他23个省（区、市）人大常委会开展自查，实现了执法检查全覆盖。

检查结束后，常委会特意加开一次专门会议，听取审议大气污染防治法执法检查报告，并结合审议报告开展专题询问。栗战书委员长在十三届全国人大常委会第四次会议上作关于检查大气污染防治法实施情况的报告，并指出，这次执法检查有几个突出特点：一是深入学习贯彻习近平生态文明思想，检查组带头宣讲，并号召各方面以实际行动确保党中央关于打赢蓝天保卫战的决策部署落到实处。二是始终坚持“依法”原则，执法检查全过程、各方面都以法律为依据为准绳。三是充分发挥“法律巡视”监督利剑作用，敢于动真碰硬，开展随机抽查，深入查找重点地区、重点领域、重点行业存在的突出问题。四是创新检查方式，召开五级人大代表和群众代表、专家学者座谈会，倾听民意、集中民智；把重要的法律条款梳理为调查问卷，推动政府部门和企业负责人学法用法普法；同省（区）人大常委会就法律实施情况初步交换意见，上下协力推动法律全面有效实施。会上，还审议作出了《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，以此凝聚打赢蓝天保卫战的最大共识。

可以说，这次高规格的执法检查，不仅对大气污染防治工作起到了积极的推动作用，更为人们提供了一个人大监督的经典范本。闭幕会上，栗战书委员长浓墨重彩地阐述和强调了人大监督的定位和原则、指向和重点、vurmZCJ9psGW5851c7xZhQ==形式和方法，为新时代开展人大监督工作指明了方向。

脚踏实地、动真碰硬，全国人大常委会的精彩表现赢得了社会的广泛赞誉。舆论普遍认为，全国人大及其常委会作为国家权力机关，切实履行宪法法律赋予的职责，主动作为、积极作为，通过法律实施监督，以法律的武器治理污染，用法治的力量保卫蓝天，充分体现了新一届全国人大常委会坚决贯彻落实习近平生态文明思想的政治自觉和责任担当，显示了全国人大常委会对打赢污染防治攻坚战和蓝天保卫战的高度重视，增强了全国人民打赢蓝天保卫战的信心。

大气污染属于“疑难顽症”，是一块非常难啃的“硬骨头”。从全世界治理的情况来看，大气污染治理从来都不是一蹴而就的，这是一场大仗、硬仗、苦仗。但令人欣喜的是，从20世纪70年代至今，我国大气污染防治工作逐步深入，取得了显著成效。这期间，全国人大及其常委会将人民所望视作人大所向，充分发挥立法和监督职能，不断推动完善大气污染防治相关法律制度，切实推动法律贯彻落实。有言道：“关山初度尘未洗，策马扬鞭再奋蹄。”人们相信，全国人大一定会持续发力，为加强生态文明建设进一步贡献人大力量！

（摘自《中国人大》2018年第15期。作者为该刊记者）