PPP模式在中国：怎样才能健康发展

张彦伟

总长约67公里的贵州省荔波县至榕江县高速公路建设采取了PPP模式，预计2019年元旦开通。

随着社会经济的不断发展、转型升级和改革创新的稳步推进，公共服务（公共设施）的需求不断扩大，处于相对短缺状态，然而，单纯依赖政府提供已难以满足这方面的需求。政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP），作为基础设施、公共服务领域引入社会资本提供公共产品的新机制，也是国家治理的新模式，受到世界各国的青睐与重视。

从2013年底酝酿到2014年正式提出并布局推广，短短几年时间，中国已经成为全球规模最大、最有影响力的PPP市场，成绩斐然。然而，这方面也在一定程度上出现了“野蛮生长”的情况，PPP快速发展背后存在一些风险与问题，对其进行规范势在必行。

我国PPP发展中存在的典型问题

在中国，PPP的发展大致可划分为三个阶段：重规模阶段（2014～ 2015年）、重落地阶段（2016～2017年5月）、重规范阶段（2017年5月至今）。然而，PPP實践中仍存在诸多背离PPP初衷、理念和原则的问题。

第一，地方政府的认识存在偏差。长期以来，我国过度强调投资对经济的拉动作用，从中央到地方都患上了“投资饥渴症”，不顾当地发展实际和财政承受能力，未经科学论证匆匆上马PPP项目。有些地方政府几乎想把所有项目都做成PPP，至于能否促进政府职能转变、提高公共服务的效率与质量等，则不是其关心的问题。在这种认识的主导下，地方政府过度关注PPP的融资功能，甚至将PPP视为撬动资本的杠杆，于是出现PPP项目的各种乱象也就不足为奇，比较典型的，如PPP明股实债、固定回报、重投资建设轻运营管理、不合理打包、商业项目包装成PPP以及不招标直接签协议等，目前这些问题在部分地方仍旧普遍存在。

第二，项目有效监管机制仍缺失。PPP的健康发展需要有稳定的制度环境，需要有更高阶位的法规予以规范。自2015年以来，国务院、财政部、国家发展改革委等为解决PPP发展中的乱象、推动PPP健康发展出台了很多规范文件，使PPP相关政策法规不断完善。但是，目前国内PPP领域的最高阶制度为国务院颁布的行政法规，仍缺乏高阶位的基本法的统一规范，对PPP项目实施的法律保障作用有限，并且PPP项目在实际操作过程中经常与上位法出现冲突。另外，地方政府在PPP项目开展中存在监管不足与某些监管过度并存的问题。

第三，项目运作不规范，竞争不充分。当前，国内PPP发展不规范、不合理的地方很多，突出表现在：有些项目施工单位组成联合体但不入股项目公司，仅承担施工责任，实际上违规绕过招投标法，变相地获得施工的机会，低价中标然后通过施工利润回补，如果违约政府很难追索联合体中施工方的责任;有些项目风险分配失当，未来违约风险较大，有的社会资本在项目建设初期就转让了股权。此外，PPP领域国有企业对民营企业的挤出效应严重，民营资本参与PPP仍旧面临高门槛，准入竞争不充分甚至没有竞争，并且也存在较为突出的恶性竞争问题。

第四，现行融资机制不能适应融资需要。各地政府为了支持PPP项目落地，在融资方式方面积极开拓、大胆探索，创新出了许多新兴融资模式。但是，目前我国现行的融资机制并不能适应PPP融资的需要。当前，国内PPP项目对银行贷款过度倚重，导致PPP项目投资结构、资金来源单一，既无法有效降低资金成本，也不利于分散项目风险。并且，中长期资金参与PPP不足，各种短期资本通过固定回报、高杠杆、夹层融资等方式，以假股权的形式参与PPP投资，未来可能导致风险加速向政府方面集中，导致项目安全运营存在巨大隐患。

借鉴国际经验，做好四方面工作

首先，设立财政部牵头的专门PPP管理机构。建立PPP专门管理工作机构是国际通行做法和发达国家的成熟经验，是推动PPP发展的基础。目前，国家发展改革委、财政部在PPP项目的审批监管阶段均享有审核权力，这就形成了“条块分割、多头管理”的局面。笔者认为，应在中央层面成立专门的PPP管理领导小组，在财政部下设立相应的PPP管理机构，具体负责PPP政策制定、技术指引、项目规划及审批、项目监管等，并在该机构下设立经济咨询部门，为PPP项目采购、合同管理提供专业指导，满足PPP模式在各行业的发展需求;各级政府依照各自区域的实际情况，也应建立相应的PPP协调机构，明确工作机制及各部门具体职责，全面协调推动地方PPP工作。

其次，加快完善PPP的法律法规与配套政策。欧美等PPP实践较为成功的国家，在推行PPP过程中均具备了成熟的市场经济体制及与之配套的法律法规，通过相应的合同法、配套政策、指南等来指导PPP项目规范、有序地实施。针对我国PPP领域法律效力较低的现实问题，应该加快PPP国家层面的立法工作。借鉴其他国家PPP立法经验，立足我国国情，PPP领域法律的顶层设计应采取“专门立法为主、单项立法为辅”的模式，即以正在酝酿出台的PPP条例为核心，以单项专门立法为主干，以行业法、招投标法、地方法规等为补充，以其它规范性文件为补充的全面完善的法律体系，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力。

再次，确定合理的PPP项目风险分担机制。当前，国内PPP的合作与风险共担机制虚化，导致政府承担的风险过高。应借鉴加拿大的成熟经验，细化PPP项目合作与风险分担的具体形式，政府主要承担法律、政策等方面的政治风险，私人部门承担项目设计、建设及运营维护等方面的经营风险、技术风险、超支风险及债务风险;考虑到PPP项目后期运营可能遇到的困难，政府可通过提高议价透明度、风险转换的方法对私人部门进行运营补偿。此外，可参考加拿大的“物有所值评估”办法。

最后，拓宽融资渠道，设立国家PPP基金。从海外经验看，PPP项目融资渠道多样化，包括银行贷款、出口信贷、资本市场（债券和权益融资）、国际银团贷款及其它参与方等，基本上采取股权+债券的模式。为了保障国内PPP项目的顺利实施，要进一步拓宽融资渠道，鼓励融资方式的多元化和创新化发展，可以采取的融资渠道包括政策性贷款、资产证券化融资、发行地方政府市政债券，以及保险资金、社保基金等追求低风险、长期稳定收益投资的资金等，设计精巧的融资方案降低融资风险。同时，国际上许多国家通过成立国家PPP基金、项目基金来融资的方式，很有借鉴价值，经济发达的地区可以设立地方PPP基金来拓宽融资渠道。

将日臻成熟完善，前景广阔

PPP是当前中国经济发展中的热点问题。虽然中国已坐上PPP世界第一大国的位置，但其发展仍不成熟，规范性不足，问题颇多，使得PPP可持续发展受到严重阻碍。自2017年5月以来，国家财政部等部委陆续发布了一系列以“防风险、促规范”为原则的文件，拉开了中国PPP全面规范清理整改的序幕，有效遏制了其泛化滥用现象。该阶段，国家财政部着力推进PPP规范发展，规范PPP项目库管理，规范国有金融企业投融资行为，完善PPP配套制度，加强PPP项目引领示范及推进国际合作。PPP管理库项目数量回落、质量提升，标志着我国PPP从高速发展转型为高质量发展。

不过，虽然这一系列强有力的整治有效解决了该领域的乱象，但与PPP发达国家相比我国PPP模式仍有较大差距，未来的发展仍面临严峻挑战。借鉴国际经验，新时代我国PPP的健康发展要立足上述“四个着力点”，即：着力于设立财政部牵头的专门PPP管理机构;着力于加快完善PPP的法律法规与配套政策;着力于确定合理的PPP项目的风险分担机制;着力于拓宽融资渠道，设立国家PPP基金，解决融资难题。未来，我国PPP模式发展的前景广阔，随着一系列问题的解决，我国PPP模式将日臻成熟完善。