约旦在内外纷扰中寻找出路

龚正

2018年以来，约旦大大小小的抗议事件不断，时刻考验着约旦王室。

提起约旦，许多中国读者的第一印象恐怕是陌生与未知。的确，在中东这片充满故事的土地上，约旦似乎既无热点又無“事件”，始终是“被人遗忘的一角”。然而，在近些年中东局势急剧变化的大环境下，没有一个国家是遗世独立的孤岛，更何况是地处中东腹地的约旦。尤其自今年以来，约旦各地抗议活动不断，国王阿卜杜拉二世的改革之路能否顺利走下去，引起外界广泛关注。

“圣裔光环”存隐忧

约旦自1946年从英国委任统治下独立后一直实行世袭君主制，国王集国家元首、三军统帅大权于一身，但与中东其他一些君主制国家不同，约旦允许政党活动，也设有参众两院。此外，约旦全称是约旦哈希姆王国，约旦王室哈希姆家族是伊斯兰教先知穆罕默德的后裔，具有神圣性。据史料记载，哈希姆家族的先祖原定居于麦加的古莱什部落，自公元10世纪起，麦加的大谢里夫（宗教领袖）和埃米尔（政治领袖）便固定由哈希姆家族成员担任。但沙特家族崛起后，哈希姆家族被逐出麦加，几经辗转最终成为今天约旦的统治者。

约旦王室自带“圣裔家族”光环，较其他阿拉伯国家政权更具“天然的政治合法性”，王权统治稳定度较高。但是2011年中东政治动荡，尤其是邻国叙利亚内乱严重冲击了约旦的内部稳定，首都安曼等大城市爆发了类似的民众示威游行。不过，阿卜杜拉二世治国风格谨慎，重视倾听、顺应民意，通过解散政府、限制王权、全国对话、提前选举等方式推动渐进改革，允许一定范围内的和平抗议。在政治体制改革问题上，阿卜杜拉二世赞成向议会制政府转型，但必须以自上而下的渐进方式，认为约旦首先应推动国家机构和法律体系的现代化，而不是盲目地搞大规模民主化。另一方面，约旦国内政坛对王室忠诚度较高。在约旦议会130名议员中，超过100名议员是国王的坚定拥护者;约旦军队完全忠诚于国王;多数约旦民众倾向于“反贪官不反国王”，支持王权统治，尤其是近些年叙利亚内乱更使民众认为局势稳定更为重要。

但是，约旦王室面临的内部压力也不小，其中就有来自约旦穆斯林兄弟会的压力。表面上看，穆兄会支持者对政府的不满主要集中在经济社会领域，但实际上也暗含着对现行政治体制的不满，社交媒体中有时候也会出现“政治改革是全面改革的基础”的口号。自2016年以来，约旦政府加强了对穆兄会的镇压，但穆兄会在偏远贫困地区、巴勒斯坦难民群体中有很大号召力，群众基础仍存。约旦现有约20个合法反对党，其中由穆兄会牵头组成的最大反对党“伊斯兰行动阵线”颇具影响力。该党提出取消首相和内阁大臣全部由国王任命的制度，主张通过投票选举产生各级政府官员，明显有限制王权之意。今年以来，约旦大大小小的抗议事件不断，时刻考验着约旦王室。10月20日，众多抗议者聚集在安曼，呼吁进行宪法改革并建立议会民主制。抗议者包括退役军人、左翼人士和伊斯兰主义者，要求国王废除2016年实施的宪法修正案（该修正案大大增加了国王的权力）……

“借贷经济”转型难

经济薄弱是约旦诸多痛苦的根源。约旦自然禀赋差，缺油少气，能源严重依赖进口，同时还是世界上缺水最为严重的国家之一;约旦农业很不发达，粮食严重依赖进口;约旦工业基础较弱，长期依赖外援和外资。约旦经济一直被外界称为“借贷经济”，政府用从外面“借来”的资金为民众提供补贴、支付养老金和退休金等，维持着国家庞大的福利体系。

而能够长期借债生存的基础则是约旦的地缘战略地位。自1970年代以来，约旦长期奉行温和、亲西方的外交政策。1994年约旦和以色列达成和平协议，成为继埃及之后第二个（也是迄今最后一个）与以色列正式建交的阿拉伯国家。美国将约旦视为地区重要盟友和中东稳定的重要支柱，是向约旦提供最多援助的国家。同时，以沙特阿拉伯为首的海湾国家也很重视拉拢约旦，一是希望同样是君主制国家的约旦能在政治伊斯兰势力的冲击下保持稳定，二是希望约旦能够在沙特与伊朗的地缘对抗中“站好队”，成为遏制伊朗势力“南下”的帮手。

但是，依靠借贷维持的约旦经济近年来饱经考验。2011年埃及陷入动荡后，来自埃及西奈半岛的天然气管道因恐怖主义泛滥而切断，约旦国家电力公司发电成本大幅攀升，导致约旦政府财政更加紧张。与此同时，来自叙利亚、伊拉克等地的大批难民涌入，更使约旦财政雪上加霜。有统计显示，约旦现有人口约1000万，其中叙利亚难民达140万。近些年来，约旦官员在各种国际会议和多边论坛上大吐苦水，称收容大批叙利亚难民负担太重，要求外部给予援助。此外，由于2014年以来油价下跌以及海湾国家实施紧缩政策，约旦获得的外援和外资大幅减少，国内失业率不断攀升，财政赤字连年上涨，物价持续飙升。今年，经济学人智库将安曼列为阿拉伯世界消费最高的城市，在全球排名第28位。2005年至2010年，约旦年均经济增长率高达6.6%左右;2011年至2017年，这一数字降至2.5%左右。

为了摆脱经济困难，约旦王室四处求援。早在2011年，以沙特为首的海湾国家曾以援助、捐款方式向约旦提供50亿美元纾困，此后美国又向约旦提供37.5亿美元低息贷款。国际货币基金组织也曾在2012年至2015年向约旦提供20亿美元援助，要求约旦推动经济结构改革、削减燃油补贴。约旦虽然克服重重困难完成了改革目标，但也让民众感受到了经济转型的阵痛。同时，由于自身经济“造血”能力差，首轮改革后约旦债务占国内生产总值的比例仍然高达95%。2016年，约旦与国际货币基金组织达成新的7.7亿美元贷款项目协议，约旦承诺在2019年前完成增税改革。今年1月，约旦启动第一轮改革，开始对香烟、服装等大众消费品征收10%～16%的消费税;同时削减面包的补贴（国际货币基金组织认为不应采取如此激进的改革措施）。与此同时，约旦试图通过给穷人现金转账项目缓和改革政策的冲击力度，但是由于条件过于苛刻，导致援助基金太低、受援人数太少，并没有起到稳定民心的效果。5月30日，约旦30多个行业协会和工会成员组织共同发起大罢工，抗议新税法。四天后，阿卜杜拉二世火速批准了时任首相穆尔基的辞呈，任命拉扎兹为新首相。拉扎兹迅速宣布撤回税收和补贴改革，暂时平息了民怨。拉扎兹的长处在于善于与民众沟通，个人形象较好，外界认为其可以采取更柔性的方式继续推进改革。同时，约旦政府继续向外界伸手借债。今年2月，美国政府宣布未来五年继续向约旦提供总额63.7亿美元的援助;6月，科威特、沙特、阿联酋三国承诺向约旦提供25亿美元资金，以防约旦财政崩溃。

此外，在过去数十年，约旦与邻国以色列的合作也不少，约旦的水源也受制于以色列，而且双方合作的工业区还给约旦提供了数以万计的工作岗位。近日，迫于国内压力，阿卜杜拉二世宣布要废止与以色列签订的和平协定中的部分内容。在约以和平协定中，约旦允许以色列租借两处土地，约旦对这两处土地拥有主权，以色列则享有使用权。根据和平协定，这一条款在今年10月25日到期，而约旦政府有权决定是否延长。约旦民众多次抗议，要求废止这一条款。以色列现已表示，将与约旦就此问题进行谈判。未来谈判能否顺利，对约旦经济和国内局势也有一定的影响。

从过去几十年的历史来看，改革对于约旦经济来说是必要的，但是改革必须要考虑到社会的接受能力，依靠借债度日虽然使约旦“腰杆不硬”，但也不失为一种在动荡中自保的生存之道。与埃及、突尼斯、阿尔及利亚、伊朗、土耳其等中东国家一样，眼下约旦也在蹚一条湍急的历史之河，太慢或太快都有可能被洪流席卷，只有站稳脚跟、明确目标，才有可能真正到达彼岸。