美国应急管理体制综述及对我国的启示

周冉曌，于洋，王英男

（海能达通信股份有限公司，广东 深圳 518057）

1 引言

我国幅员辽阔，地大物博，但同时也是一个灾害多发频发的国家[1]。为防范重特大自然灾害，提高国家防灾、减灾、备灾、救灾与灾后恢复能力，整合优化应急力量与资源，建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的具有我国特色的应急管理体制，以确保人民群众生命财产安全与社会稳定，这在当下显得越发重要。党和国家未雨绸缪，顺势而为，在今年3月举行的第十三届全国人民代表大会第一次会议上正式批准设立中华人民共和国应急管理部，拉开了我国大应急时代的序幕。虽然应急管理机构的组织调整已经完成，但如何协同转隶部门间的高效协作、统筹与优化应急管理全流程、规范统一的行为标准等，我国并无既往经验可借鉴。

美国凭借强大的科技与经济实力，以及在重特大灾害应急救援方面多年来积累的经验，其在应急管理的多个方面始终走在国际前列。此外，美国国土面积与我国相当，自然灾害频发，对综合高效应急管理的迫切需求与面临的严峻挑战与我国有许多共通之处。深入剖析和总结美国现有应急管理方面的经验与技术，充分吸收其合理成分，同时摒弃与我国国情不符的相关内容，对当前构建我国新型应急管理体制具有重要的借鉴意义和参考价值。

2 美国应急管理机构

美国的应急管理机构按层级可划分为国家（联邦政府）级和州（州政府）级。国家级的应急管理机构主要是联邦应急管理局（FEMA，Federal Emergency Management Agency）及其下设机构；州级应急管理机构指由各州政府自主领导与管理的各级应急组织，包括州应急服务办公室及郡、市、社区级的应急响应与管理机构。

联邦应急管理局由华盛顿特区总部和分设在全美各地的十个应急区办公室构成。其中，华盛顿特区总部主要包括如下机构：

国家响应协调中心（NRCC，National Response Coordination Center）。NRCC是一个跨机构中心，旨在整合全美所有应急资源与力量，以应对重特大自然灾害、突发事件与地区级灾难性事故。NRCC协调所有受影响地区并提供必需的应急资源和政策指导，以支持事故级的响应行动。同时其专门负责提供国家级的应急管理协调、应急预案、资源配置、搜集与发布事故信息并持续保持事态感知。

城市搜索与救援队（USAR，Urban Search and Rescue）。USAR在结构倒塌、狭小空间、矿难、地震等灾害中营救幸存者。

移动应急响应支援队（MERS，Mobile Emergency Response Support）。MERS提供地方公共安全支援，如可通过配置了卫星链路、计算机、电话、发电机的应急通信车保证灾区的对外联系。移动空运电信系统（MATTS，Mobile Air Transportable Telecommunications System）及便携式基站也可供应急救援人员使用。

FEMA团队。FEMA团队是年龄在18～24岁，致力于灾难响应与灾后恢复、专业的、经过培训的、可信赖的应急力量，其成员需全职服务于灾难响应与灾后恢复工作整10个月。

除设立在华盛顿特区的总部外，联邦应急管理局将全美划分为10个应急区，每个区均设立了应急办公室。各应急办公室直接与责任区内各州开展合作，协助各州按照联邦应急管理局的相关技术，制定事故现场指挥体系和应急预案、储备应急资源、开展应急培训等。在发生重特大事故时，应急区办公室在联邦应急管理局与州政府之间起着纽带作用，同时将派人员实地勘察。一旦发生重特大灾害，大部分救援资金来自于联邦应急管理局负责管理的“总统灾害救助基金”。在事故处理后，应急区办公室要对事故进行跟踪调查及对经费使用情况开展审计工作。

州级应急管理机构大多建设了本级的应急运行中心（EOC，Emergency Operations Center）及备用中心。该中心是一个中心化、综合性的指挥场所，其建筑一般都相当坚固，并采取各种措施以保证中心及内部工作人员的安全。紧急情况下其在战略层面执行灾害管理职能，并确保公司、政府部门或其他组织的连续运行。EOC负责战略方向和运行决策，其通常不直接控制现场资产，而是将战术决策交给下级指挥部门。EOC通常的职能是收集和分析数据，在适用的法律范围内作出决策以保护生命和财产安全，保持组织连续性等，同时将决策结果发送给所有相关机构和个人。

3 美国应急管理机制

当发生在美国本土的重特大灾害已严重到当地州、地区的应急资源无法支撑时，FEMA会协调全国的应急资源和力量以应对该事件。事发地的州长必须向总统发出正式请求及汇报当前状况后，由总统授权FEMA响应该灾害。美国应急管理机制的特征可总结为：

统一管理：当自然灾害等各类重特大突发事件发生时，应由各级政府的应急管理部门统一指挥调度。日常的应急准备工作，如物资与技术保障等，也由各级应急管理部门负责。

属地为主：无论突发事件的规模与严重程度，应急响应的指挥调度主体均是事发地的地方政府，国家与上级政府的任务是支援与协调，一般不参与直接指挥。

分级响应：按照突发事件的规模与严重程度，可以采用不同的预警等级与响应级别。确定响应级别的原则一是事件严重程度，二是公众关注度（如重大活动安保）。

标准运行：在应急管理的全部环节里，均应遵循标准化的流程与规范，包括物资、调度、通信、指挥术语甚至响应人员的服装标志等，以减少误判，使应急救援工作高效运转。

4 美国应急管理技术系统

4.1 国家突发事件管理系统

美国大多数应急管理工作均是在地方和州一级进行的。国土安全部试图对设备、组织结构和术语进行标准化，以针对全国范围内不同规模的灾害事故采取更好的应对与防范措施。国家突发事件管理系统（NIMS，National Incident Management System）是一套可由地方、州、联邦应急管理人员以及私营部门和非政府组织使用的规则和方法[2]。NIMS旨在更好地改善国家对应急事件的响应，其目标是建立一个能够在灾难发生时更有效地分配资源并促进不同团体和机构间合作的系统。过去，在美国发生大规模灾难事件时缺乏可靠的协调和权威指挥，并且不同团体在沟通时使用不同的术语也导致了混乱，NIMS试图解决这些问题。为实现前述目标，联邦应急管理局制定了NIMS系统。NIMS指导各级政府、非政府组织和私营部门共同致力于预防事故发生、响应事故、减轻事故造成的影响等。NIMS向整个社区相关者提供通用的术语、系统和流程，以成功实现国家备灾系统（NPS，National Preparedness System）中描述的功能。NIMS系统包括突发事件指挥系统（ICS，Incident Command System）、多机构协调系统（MCS，Multiagency Coordination System）以及联合信息系统（JIC，Joint Information System）。

4.2 突发事件指挥系统

突发事件指挥系统运行在一个通用的组织架构下，以实现设施、设备、人员、流程、通信等方面的整合。同时，ICS系统需保证多个司法部门或职能机构、政府部门或私人组织之间的协调响应，并建立规划和管理资源的通用流程[3]。

应急事件的处置不同于日常事务的处理，它需要一套能根据事件大小在响应阶段协调、整合、指挥、调度、分配各种不同的救灾资源，且具有共同组织结构及标准化处理原则的应急指挥系统。ICS系统确定了与应急救援相对应的工作人员及各部门职责，使得当事件发生时，在应急预案的指导下，应急准备与应急管理能够真正发挥作用，各部门都能迅速协调起来，高效有序地开展救援工作，将事故的人员伤亡、财产损失和环境破坏降到最低限度。

ICS系统的特点如图1所示。没有ICS系统的应急响应通常存在缺乏问责制、沟通较差、无系统级规划过程、无法有效整合响应救援人员等问题。ICS系统可确保响应救援人员和其他人员的生命安全，战术目标的最终实现，救援资源的有效利用，满足任何种类与规模的事件响应需求，使来自不同机构的工作人员迅速融入到通用管理架构中，为救援人员提供后勤与行政支持，通过避免重复工作以节省开支。

图1 ICS系统特点

ICS系统可应用于如下场景：危险品事件，重特大安保活动，自然灾害，单部门和多部门执法，火灾救援，跨辖区和多部门事件，大范围城市搜救，航空、铁路、公路交通事故等。

4.3 下一代911系统

美国大多数应急事件的初始响应均由当地911指挥中心处理。下一代911（NG911，Next Generation 911）系统是由应急通信承载网ESInet（Emergency Services IP Network，应急服务IP网络）、相关网元及指挥中心共同组成，如图2所示[4]。其承载网是一个全IP分组交换的通信网络，支持视频、图像、语音、短消息等多媒体信息的传输，同时充分考虑到系统间互操作性，旨在打造跨各州的全美互联的应急通信专网，更进一步的目标是实现与加拿大、欧洲统一互联的国际应急通信一张网。美国在大力建设NG911系统的同时，欧盟也在建设自己的应急通信系统——NG112系统。经对比研究发现，NG112系统几乎是完全复制NG911系统，包括总体架构、功能需求等。

美国国家紧急号码协会（NENA，National Emergency Number Association）通过制定i3架构对ESInet网络加以规范。本地ESInet可以服务一个或多个PSAP（公共安全应答点，Public Safety Answering Point）。ESInet可通过IP路由器形成由多网互联组成的更大网络。这种互联可形成地区级、州级甚至全国性的ESInet网络[5]。

5 启示

综上分析，美国现行应急管理体制对我国的启示主要有如下几点：

第一，结合我国国情，建立集中统一的立体应急指挥体系。美国国体决定了其州政府具有很高的自治权，在开展重特大自然灾害的应急救援时，以地方为主，以联邦为辅。但这种“分而治之”的应急理念是否最合理，有待商榷。以2018年11月8日发生的美国加州山火为例，目前已造成84人死亡，近700人失踪。虽然有气候干燥、风力迅猛等客观不利因素影响，但不可否认，面对此次灾难，美国联邦应急机构与加州应急机构协调不力、相互推诿，是此次灾害造成人员伤亡惨重的重要人为因素。结合自身国情，我国应构建集中统一的立体应急指挥体系。以应急管理部为决策核心、以地方应急机关为行动主体的统一指挥体系，可保证应急救援时在第一时间整合与统筹全部应急力量与资源，避免因领导关系不明确、程序冗余繁琐导致战时敏捷性差、跨机构跨区域协调不力等诸多问题。

第二，为构建立体应急指挥体系，需建设全国应急指挥调度“一张网”。美国现有应急系统，不论是NIMS、ICS还是NG911，均将全国互联作为其核心目标之一。通过构建覆盖全美的应急专网，有助于其实现服务全国280万应急救援人员的战略目标。同样，建设应急指挥调度全国“一张网”，是构建我国立体应急指挥体系的基本保障。只有具备了应急指挥调度的专用承载网络，才能保证指挥指令的高效顺畅流转，保证信息情报的深度共享，层级间实现纵向贯通与上下联动，部门间实现横向融合与协同作战。

图2 NG911物理架构

第三，为保证我国应急救援人员的多种通信需求，需建设应急宽带、窄带通信专网及专网物联网。限于篇幅，本文未介绍美国的P25窄带专网[6]与FirstNet宽带专网[7-8]。不论是P25还是FirstNet专网，均是提供应急通信的全国性专用无线通信网络。在应急场景下，语音通信仍是第一刚需，由于专网的高安全性以及强大的集群通信功能，关键任务型语音、数据业务应主要依靠窄带数字集群专网。对于图像、视频等宽带多媒体业务，应以宽带专网与公网相结合的传输方式为宜。此外，为保障救援人员自身的生命安全，应通过应急专网物联网[9-10]传输救援人员生命体征信息、现场气体浓度等实时感知数据。由此可见，建设应急宽带、窄带通信专网及专网物联网，不但可满足并丰富现场救援人员的多种通信需求，而且也为指挥人员的决策研判、指令下达、前后沟通提供了强有力的支撑。

第四，在充分调研的基础上，适时开展应急相关技术标准的制定工作。美国从应急准备到应急响应的全过程中，都遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通信、术语代码、文件格式，甚至连救援人员的服装标志等都要采用所有人都能识别与接受的标准，以减少误判、提高效率。我国应急管理部其职能涵盖原安监（海洋、石油、煤矿、危化品等）、消防、森防、地震局、防汛抗旱办公室等多部门的职责。因此，需建立健全统一的、科学的标准化技术规范，做到“标准先行，前瞻引领”，实现优化与整合转隶部门的人员与资源，形成应急合力。应急体系技术标准的制定有利于我国应急管理机关有效履行新使命，高效发展新事业。

6 结束语

响应新时代需求，我国于2018年成立了应急管理部，正式翻开了大应急时代的新篇章。在我国新型应急管理体系顶层设计阶段，本文深入调研了美国应急管理体制，以汲取国外应急管理方面的先进经验为我所用。在对美国应急管理机构的构成、应急管理机制的特征、应急管理技术系统的综述基础上，从应急立体指挥体系、应急指挥调度网、通信专网建设、标准研制四个方面分析了其所产生的启示作用，为我国新型应急管理体制的建设与发展提供了参考。