政务云发展第二阶从跑马圈地到精细运营

中国信息通信研究院|徐恩庆 张琳琳

在政府大力支持和各方共同努力下，我国云计算领域发展迅猛，向传统产业逐步渗透。政务云是云计算在传统产业深化应用的排头兵，是推进“互联网+政务”、打造智慧城市的关键基石，在过去几年中备受关注，一度经历过低价竞标、跑马圈地的狂热期，趋于理性后，如何精细运营，是各方当下应考虑的重点。

中国信通院《中国政务云发展白皮书（2018）》数据显示，2017年，我国政务云市场规模292.6亿元，保持持续增长。政务云用云量增长迅猛，超过了金融、工业、互联网等其他行业，预计未来几年仍保持稳定增长，到2021年市场规模将达到813.2亿元。在我国31个省级行政区（不包括港澳台）中，有30个省级行政区已经建有或正在建设（完成招标）政务云；在我国334个地级行政区中，有235个地级行政区已经建有或正在建设（完成招标）政务云。

政务云取得如此亮眼的成绩，离不开国家政策的大力引导和支持。近几年，我国相继发布《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》（国发〔2015〕5号）、《关于加快“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国办函〔2016〕55号）、《关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》（国办发〔2017〕39号）等有关政策文件，其中多次提及加大政府部门应用云计算的力度，探索基于云计算的政务信息化建设运行新机制，推进政务信息资源整合共享。搭乘政策东风，政务云还将继续发力，助力“互联网+政务”建设。

低价中标事件屡上头条无奈和狂热并进

政务行业已经成为各大云计算厂商竞争最为激烈的领域之一，各大厂商都在加快政务云领域的布局，以期获取未来市场的主动权。从整体看来，中国政务云市场大局初定，主要角逐对象包括基础电信运营商、传统IT厂商、互联网企业以及系统集成商等。

政务云市场在竞争激烈的同时也显现了一些行业乱象，2017年，我国政务云领域相继出现了多起低价中标事件，例如，腾讯以0.01元中标预算为495万元的厦门市信息中心政务外网云服务项目、中国电信以0.01元的价格中标辽阳市信息中心公共信息资源共享平台硬件建设项目和海南政务云项目、中国电信以0元中标连云港市政务数据云计算平台项目。并非所有的0元中标都等于免费，其中也衍生出另外一种“先免费，再收费”的逻辑，即政府要向服务提供商按需付费。

政务云市场低价中标之风如此狂热，是各服务商争夺地盘策略的直接体现。然而，这种现象也对整个市场环境带来了恶劣影响，这种以明显低于成本价的价格进行投标的行为是否触犯相关法律、低价中标的项目后续服务质量如何保障也引起了广泛质疑。在此背景下，国内也出现了以行业自律为使命的第三方组织—云服务经营自律委员会，通过事后对低价中标项目进行监督和检查核实其履约情况，倡导云服务企业积极自律、公平竞争，以期促进行业健康发展。

稍安勿躁，精细运营需要算一笔精细的帐

政务云经历低价竞标、跑马圈地的狂热期后，逐步趋于理性，其建设和运营模式也出现了新的变化和需求。从2013年以来，国家层面多次发文，鼓励以政府购买服务方式推进政务云发展建设，此后中标的政务云项目以购买服务模式为主流。和政府自建数据中心相比，购买服务的模式可以有效降低政府一次性成本投入、增强资源弹性能力、简化大量运维工作。

2018年，中央国家机关政府采购中心发布中央国家机关2018年协议供货云计算服务产品（已通过网络安全审查）项目成交公告，中国电信、华为、浪潮中标入围，当政府一次性采购金额不足150万元时，可以在协议供货成交产品最高限价以下直接采购，超过150万元的应委托采购中心另行组织采购，大大降低了政府采购小额云服务的成本和复杂度。

对于大型政务云项目，伴随精细化运营也催生了对于服务计量方面的更多关注。此类政务云项目通常是由一家服务商运营，服务计量方即为服务提供方，近年也出现了多家服务商共同中标运营一个政务云项目的模式，例如北京政务云由中国电信、中国移动、金山云等8家服务商提供，这类项目也都是以多方各自运营为主，对于政府来说，难免会出现对于计量计费合理性和准确性的担忧。因此，引入服务提供方和服务计量方分离机制、或服务计量第三方监理机制势在必行。

打通数据资源是必须啃下的硬骨头

国务院办公厅《关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》（国办发〔2017〕39号）中指出，“十二五”以来，通过统筹国家政务信息化工程建设，实施信息惠民工程等一系列举措，政务信息系统整合共享在局部取得了积极成效，但未能从全局上和根本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”问题。

我国政府发展信息化过程中“重建设，轻应用”现象明显，大多数还只停留在IaaS层面的建设，更偏重硬件资源的投入。由于“信息孤岛”的存在导致群众办事需要重复递交各种资料、往返多个部门、等待审批周期过长，严重影响办事效率。随着“放管服”改革、政府职能转变的推动和深化，政府从侧重于内部事务处理、行政管理向支撑政府决策、面向公众互动服务的信息化能力转变，政务服务范围也在不断延伸，跨部门、跨层级的业务协同初具成效，还需进一步推进数据打通和共享，建设服务型政府。

要想啃下数据打通这块硬骨头，必须从制度上、源头上解决“不敢共享”、“不愿共享”、“不会共享”的问题。建议从以下几个方面重点推进：第一，各政务部门应按照《政务信息资源目录编制指南（试行）》发改高技〔2017〕1272号要求尽快形成统一的平台和标准体系，尤其是对数据格式、质量标准、数据可读性、互操作性等作出明确要求；第二，政府部门要从思维和观念上进行转变，通过数据资源共享加快建设服务型政府；第三，通过建立有效的监督评价体系，正向引导各部门共享数据，建立问责机制，保障工作有序推进。从而真正打破业务管辖、空间界限、数据壁垒等限制，打破部门审批信息隔离墙，实现让“数据多跑路，群众少跑腿”。

从“互联网+政务”需求出发激活政务SaaS

SaaS服务是一种通过互联网的方式向客户提供软件的服务，服务厂商将应用软件统一部署在云平台服务端，客户根据自己实际需求，向厂商订购所需的应用软件服务，按定购的服务内容、时间、用户量等形式向厂商支付费用，通过浏览器、客户端或者移动客户端获得厂商提供的在线服务。近年来，SaaS逐渐成为软件发展的一个趋势，2017年，中国SaaS市场规模达到104.5亿元，与2016年相比增长39.1%。

纵观SaaS在国内的应用情况，其在企业信息化和电子商务领域应用较广泛，随着“互联网+政务”的推进，SaaS在政府行业激发出越来越多的需求。政府行业引入SaaS可以有效解决以往重复建设、业务需求变化快、建设维护成本过高等问题，提高政府办公和服务效率，是大势所趋。另一方面，由于政府行业相对其他行业用户来说，对应用系统的可靠性、稳定性和安全性有着更严格的要求，因此，在政府行业推广和使用SaaS也存在一定的挑战。对于政府而言，使用SaaS软件和数据都在提供商处，和自建数据中心模式使用传统软件相比、对数据的控制和保护能力不足，数据在传输和存储过程中容易受到黑客或病毒的攻击，存在数据丢失和泄露的风险；其次，服务商内部人员和流程出现问题，也极易造成操作失误、人为破坏等风险。

针对上述问题，如何更好的在政府行业推进SaaS应用，可从以下三个方面入手：一是建立安全防护体系，SaaS平台应通过传输加密、存储加密、权限管理、密码管理、审计管理等手段保证数据安全性；二是采用高可用和备份机制，确保业务连续性和可靠性，SaaS服务商应确保服务水平协议涵盖安全的备份和恢复服务；三是健全和推广评估机制，对服务商技术能力、服务质量、管理体系进行评估，严格把控服务质量。

政务云下一阶：智慧城市的核心大脑

2016年12月国务院发布《“十三五”国家信息化规划》，其中确定了新型智慧城市的建设行动目标：“到2018年，分级分类建设100个新型示范性智慧城市；到2020年，新型智慧城市建设取得显著成效，形成无处不在的惠民服务、透明高效的在线政府、融合创新的信息经济、精准精细的城市治理、安全可靠的运行体系。”

政务云的快速发展为智慧城市落地铺垫了重要一环，在新型智慧城市如火如荼的建设趋势下，政务云的使命从承载政府信息化建设转向整个城市信息化运行的总枢纽，从政务服务全面辐射医疗、交通、教育、环境等各行业。政务云的下一阶，将扮演智慧城市“核心大脑”的角色，在普惠民生、城市治理、智慧经济三个方面充分发挥价值，加速城市的数字化转型。

可以看到，山东、浙江、广东等地的数字城市或智慧城市建设均以政务云项目为基础支撑或一期项目。以嘉兴市为例，嘉兴市自2015年起以购买服务的方式，全市统筹建设嘉兴政务云，为社会提供公平、高效、优质、便捷的政务服务，在2018年可信云大会上，嘉兴市政务云获得了“政务云综合水平先进级”。同时，嘉兴市作为全国三个获批建设新型智慧城市标杆市的城市之一，利用政务云优势基础，建设全市统一的城市大数据中心和城市综合运营管理中心，围绕两个中心开展智慧城市建设。

政务云发展历经跑马圈地阶段到如今更加关注精细运营，对促进政府信息化建设和职能转型具有重要意义。以政务云为基础加快推进“互联网+政务服务”，是实现我国治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是践行以人民为中心的发展理念的重要路径。随着政务数据资源打通和政务SaaS的进一步推进和应用，政务云将更好的服务政府和群众，助力智慧城市建设。