深化投融资体制改革的 十大变革

文／徐成彬

固定资产投资关系到生产力的长期布局,关系到经济和社会发展战略目标的实现,必须服从于国家的发展规划和产业规划。改革开放四十年来，我国固定资产投资体制经历了三次重大改革：一是在有计划商品经济时期为解决投资渠道多元化等问题而出台《国务院关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》 (国发〔1988〕45号)（以下简称国发〔1988〕45号)，二是在社会主义市场经济体制下为解决企业投资决策权等问题而出台《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）（以下简称《决定》），三是在中国特色社会主义新时代前夕为解决融资难融资贵等问题而出台《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）（以下简称意见）。

国发〔1988〕45号文距今已近30年，其改革的目标早已尘埃落地。相比2004年《决定》，《意见》也不是时隔十二年的简单轮回，而是在更加错综复杂国内外发展环境下，在更高层次的再出发！《意见》是我国投资体制改革历史上第一份以党中央、国务院名义印发的文件，系统阐述了新时期投融资领域的改革思路，是当前和今后一个时期深化投融资体制改革的综合性、指导性、纲领性文件。随着《意见》的深入贯彻实施，我国投融资体制在改革理念、审批制度、政府职能、管理责权、中介服务等十个方面，已经、正在和继续发生显著变革。

一、改革理念之变：新常态、五大发展理念与供给侧改革

自2004年国务院发布《决定》以来，我国经过十余年的持续稳定发展。2004年我国国内生产总值（GDP）为13.7万亿元，比上年增长9.5%（按可比价格），人均GDP首次突破万元（10561元）；2017年我国GDP总量为82.7万亿元，比上年增长6.9%（按可比价格）。我国经济总量已从世界第六位跃居至第二位，成功步入中等偏上收入国家之列，经济发展由高速转为中高速，由增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，由要素投入转向创新驱动，总体进入优化、调整、转型、升级的新常态。

为适应和引领经济新常态，我国“十三五”规划提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。2004年，我国尚处于“十五”计划阶段，人民生活刚刚达到总体小康水平，在新千年第一次置身于全球化背景之下，党中央提出了“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观；新时期的五大发展理念以创新发展为动力，以协调发展为方法，以绿色发展为方向，以开放发展为战略，以共享发展为归宿，是对科学发展观的新突破和新发展。尤其在英国脱欧、美欧“反全球化”思潮抬头的今天，坚持开放发展理念，推进“一带一路”建设，构建广泛的利益共同体和命运共同体，具有特殊的战略意义。五大发展理念是实践哲学，将不仅确保如期全面建成小康社会，也为深化投融资体制改革指明了路径。

推进供给侧结构性改革是适应和引领经济发展新常态的重大创新。需求侧有投资、消费、出口“三驾马车”，供给侧有劳动力、土地、资本、创新“四大要素”。投资作为需求侧和供给侧两端发力的重要引擎，始终是我国经济“保增长”和“稳中求进”的压舱石；深化投融资体制改革成为全面深化改革的重点突破口，创新投融资机制，提升资本等供给侧要素的配置效率，将有助于推进“三去一降一补”，促进我国经济增长从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。

二、审批制度之变：从审批制、核准制和备案制，到试点承诺制

2004年国务院的《决定》，最大亮点是改革项目审批制度，引入核准制和备案制。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。2016年党中央、国务院的《意见》，一方面沿袭审批制、核准制和备案制的总体框架，坚持改进和规范政府投资项目审批制，最大限度缩减核准事项，核准目录范围之外的企业投资项目一律实行备案制；另一方面，首次提出试点项目承诺制，即在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。

承诺制是本次投融资体制改革突出的审批制度变化，是在总结企业投资项目探索“无审批”和“零等待”等一系列改革试点的基础上，研究提出的“政府定标准，企业作承诺，过程强监管，失信有惩戒”的新型行政管理模式。承诺制要求企业向政府投资主管部门申报项目时，以书面形式做出承诺，保证在项目投资、建设、运营的全生命周期，严格遵守城乡规划、产业政策、土地管理、环境保护、安全生产、质量标准、技术规范、劳动保障等方面的法律法规和技术标准规范，并承担违反承诺造成后果的法律责任和经济损失。

承诺制打破了长期以来投资项目审批的前置条件，试行先批后管，是对现行审批服务模式的创新，是供给侧结构性改革推进过程中补齐制度供给短板的重要举措，降低了制度性交易成本。承诺制在行政审批中引入信用监督机制，建立异常信用记录和严重违法失信“黑名单”，有利于形成企业重视社会责任和诚信守约的自我约束机制，有利于建立事前管标准、事中管达标、事后管信用的新型企业投资项目管理体制。目前，一些省市投资主管部门正在积极探索、重点突破、稳步推进承诺制试点扩面工作。例如，2017年9月20日，国家发展和改革委员会批复《浙江省开展投融资模式创新试点建设方案》（发改投资〔2017〕1687号），鼓励通过承诺制等试点，努力推动企业投资审批制度改革，有效缩短了项目立项时间，实现政府履职提质增效等目标。

三、政府职能之变：从重视前期审批到事中事后监管

在过去投资项目决策管理中，复杂的项目行政审批手续，特别是企业投资项目批复的众多前置性条件被戏谑为“万里长征路”而饱受诟病。随着我国服务型政府的推进建设，迫切要求政府转变政府职能、简政放权、放管结合、优化服务，政府职能重心应从“管制”逐渐向公共服务转变。按照《国务院机构改革和职能转变方案》，政府职能转变第一项是“减少和下放投资审批事项”。

2004年国务院的《决定》首次提出了“政府核准的投资项目目录”，要求对企业提交的核准申请报告，政府主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。为进一步推动政府转变职能、简政放权与创新服务管理，确立企业投资主体地位，2013年、2014 年和2016年国务院连续三次修订了核准目录，取消和下放了一大批核准的事项，仅中央层面核准的项目已累计减少了90%。本轮《意见》再次强调，坚持企业投资核准范围最小化，最大限度缩减核准事项；企业投资项目核准的只保留了规划选址意见、用地（用海）预审等前置性条件，这与《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》（国办发〔2014〕59号）关于精简前置审批的要求是一致的。

《意见》一方面大大精简了项目前期审批的前置性条件，另一方面明显强化了政府事中事后监管和优化服务的能力，更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和全过程服务。对于政府投资项目，要求加强投资项目审计监督，强化重大项目稽察制度，完善竣工验收制度，建立后评价制度，健全政府投资责任追究制度；对于企业投资项目，推动纵横联动的协同监管，探索实行先建后验的管理模式，对于未依法办理其他相关手续擅自开工建设，以及建设过程中违法违规项目，相关部门应依法予以处罚。

2018年1月4日，国家发展和改革委员会出台《企业投资项目事中事后监管办法》（第14号令），要求各级发展改革部门建立健全行政监督和监管执法程序，加强监管执法队伍建设（包括委托第三方机构开展现场核查），与规划、环保、国土、建设、安全生产等主管部门各司其职、各负其责，并加强协调配合，对企业投资项目开展事中事后监管。

四、管理权责之变：开出“三个清单”，推行审批首问负责制

自1776年亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究》（简称《国富论》）提出“看不见的手”以来，政府与市场的关系一直是现代经济学津津乐道的主题；1936年凯恩斯发表《就业、利息和货币通论》，提出政府这只“有形的手”干预经济的宏观经济管理理论，其基本思想及其政策主张的争论从未停止。我国深化投融资改革的核心也是处理好政府和市场关系，首先需要合理划分政府与市场边界，解决政府职能的缺位、错位和越位问题，使政府这只“有形之手”和市场这只“无形之手”职责分明，相互协调配合，形成合力，实现各种要素资源的最优化配置。

继2004年《决定》提出“转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位”政策主张之后，2016年《意见》对企业投资项目明确开出“三个清单”管理制度，即负面清单、权力清单、责任清单。“三个清单”举措鲜活地诠释了转变政府职能和简政放权的改革逻辑，旨在厘清政府和市场的界限，捆绑政府的“手”和放开市场的“腿”。“负面清单”明确企业不该干什么，体现“法无禁止皆可为”原则；“权力清单”明确政府该做什么，体现“法无授权不可为”原则；“责任清单”明确政府怎么管市场，体现“法定责任必须为”原则。

执行力是政府工作的生命力，它的强弱直接反映政府为民服务的效果，影响经济社会的发展大局、群众的切身利益以及政府自身的公共形象。为了切实提高政府执行力，强化政府责任意识，《意见》第十四条提出，探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制，投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位，提供“一站式”受理、“全流程”服务。这是我国投资项目服务管理方面的重要制度创新，主要目的是在简政放权、实行并联审批后，加强对项目前期工作的统筹协调，为项目单位提供实实在在的便利服务。

五、管理手段之变：应用网络信息技术，实现信息共享与公开

近年来，信息技术以空前的影响力和渗透力，改变着我们的生活和工作方式，特别是“互联网+”作为一种以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态，正颠覆传统经济和管理理念，并对政府的信息化管理能力提出了更高要求。2015年《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）)颁布了“互联网+”十一项重点行动。2016年和2017年的政府工作报告都提出推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，增强事中事后监管的有效性，彰显了我国政务服务亟待改革的迫切性。“以敬民之心，行简政之道”，这是“互联网+政务服务”的要义。“互联网+政务服务”是引领政府管理体制变革的创新工程，其核心是通过网络信息手段进行政府管理流程的再造，消除“信息孤岛”，实现政府机关之间的互联互通、资源共享，实现网上政务协同，使广大企业和民众真正受益于“一站式”办公服务。

《意见》提出“充分运用互联网和大数据等技术”，建设信息共享、覆盖全国的投资项目在线审批监管平台，将其作为投资领域简政放权、放管结合、优化服务的重要载体和手段。对于核准类企业投资项目，政府部门要“依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行并联核准”；对于政府投资类项目，要“建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库”，完善项目信息统一管理机制。2017年2月1日全国投资项目在线审批监管平台已正式运行；为保障该平台的应用、规范运行和强化管理，国家发展和改革委员会等18个部委共同制定并发布了《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》，自2017年6月25日起施行。

网络信息技术不仅推动政府管理理念、手段和方式的变革，也促进行政管理主动接受公众参与和社会监督。通过在线审批监管平台，不仅实现项目网上申报、并联审批、信息公开、协同监管，建立投资项目统一代码制度，统一汇集审批、建设、监管等项目信息，也推动政府投资信息公开，提高透明度，并主动接受新闻媒体、公民、法人和其他组织依法对政府服务管理行为的监督。这既是我国《政府信息公开条例》的制度要求，也是政府丰富管理手段的主动作为。

六、融资模式之变：鼓励PPP模式，并列特许经营与政府购买服务

2004年国务院的《决定》首次按照投资主体和资金来源的不同，将投资项目分为政府投资项目和企业投资项目，分别实行不同的管理模式。当前火热的政府和社会资本的合作（PPP）那时尚未正式进入《决定》的视野，《决定》主要聚焦于特许经营，希望在长期以政府投资为主的公益事业和公共基础设施项目，引入市场机制，“利用特许经营、投资补助等方式”，充分发挥政府投资的效益。此后，直到2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 》提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，我国中央和国家层面的文件始终没有专门讨论PPP模式。

鉴于政府性债务审计的风险预警，2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），要求剥离融资平台公司政府融资职能，首次提出“推广使用政府与社会资本合作模式”，吹响了新一轮PPP热潮的号角。此后，PPP正式进入高层视野，国务院和国家部委层面有关PPP政策文件层出不穷，特别是《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）和《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等文件发布以后，PPP项目在全国遍地开花。随之而来的各种PPP质疑一直困惑地方政府、社会资本方和金融机构。例如，PPP模式应该怎样定位？特许经营与政府购买服务是什么关系？PPP项目管理流程与基本建设程序如何衔接？

《意见》明确“鼓励政府和社会资本合作”，将特许经营、政府购买服务作为PPP模式两种并列的方式，一并纳入“完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用”框架下，要求PPP项目也要遵守政府投资项目管理的相关要求，纳入三年滚动政府投资计划；同时，《意见》还规定了政府投资范围和安排方式，指出政府资金主要投向非经营性项目，原则上不支持经营性项目；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导，这些规定对当前各地热衷的准经营性PPP项目运营补贴或可行性缺口补助做法发出了明确的限制信号。

七、融资渠道之变：依托多层次资本市场，大力发展直接融资

从2004年的“投资体制改革”到2016年“投融资体制改革”，一字之差突显了改革内容的重大变革，反映了当前解决融资难融资贵问题的迫切性以及创新融资体制的重要性。从资本市场看，由于投资者和融资者对资本市场金融服务需求存在差异，决定了资本市场应该是由场内市场和场外市场构成的多层次体系。《决定》提出“允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场”；《意见》提出“依托多层次资本市场体系，拓宽投资项目融资渠道”，这种表述变化反映了经过十二年的改革，我国“多层次资本市场”体系已初步建立。与发达资本市场体系相比，我国资本市场体系还存在一些深层次的结构性矛盾，如重间接融资，轻直接融资；重银行融资，轻证券市场融资；重股市，轻债市；重国债，轻企债。因此，《意见》要求拓宽投资项目融资渠道，以改革金融资源配置结构，提高融资效率，分散市场风险。2017年全国金融工作会议强调金融服务实体经济的同时，坚持市场导向，发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。

在权益（股权）资金来源方面，除了传统的政府直接投资、资本金注入以及企业股权投资之外，《意见》支持资产证券化（ABS）、产业（股权）投资基金、全国社会保障基金、保险资金等直接融资渠道，放宽境外直接融资，并试点金融机构依法持有企业股权，为商业银行提升盈利能力和加快转型指明了创新方向。2015年8月，为解决重大项目资本金不足的问题，国家发展和改革委员会通过国家开发银行和农业发展银行，并向邮政储蓄银行定向发行长期专项建设债券而设立了专项建设基金，由国开基金或者农发基金采用股权方式投入项目公司，并要求地方政府不得为项目提供担保，避免增加地方政府债务负担；目前专项建设基金已投放7批资金，金额超过2万亿元。为了盘活PPP项目存量资产，拓宽基础设施建设融资渠道，降低融资成本，2016年12月国家发展和改革委员会、中国证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号），2017年3月沪深交易所对首批符合挂牌条件的资产证券化PPP项目发放了无异议函，并挂牌上市；2017年6月财政部、中国人民银行、中国证监会也联合发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号），提出对PPP项目公司及其股东和其他相关主体分类开展资产证券化的总体要求。

在债务资金来源方面，除了传统的商业银行贷款，《意见》鼓励发展多元化的债券市场，包括企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债和境外发债，以及政策性、开发性金融机构发行金融债券专项等，并支持省级政府依法依规发行政府债券。企业或公司债券是企业或公司依照法定程序发行并约定在一定期限内还本付息的有价证券。早在1987年和1993年国务院先后发布了《企业债券管理暂行条例》和《企业债券管理条例》（2011年修订）。近年来，为推动投融资体制改革，更加有效地发挥企业或公司债券的直接融资功能和放大作用，我国出台了一系列创新债券品种。2015年国家发展和改革委员会发布《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》，明确以企业自身信用为基础发行企业债券融资，在不新增地方政府债务的基础上放宽企业债发行条件；同年，中国证监会修改《公司债券发行试点办法》并公布《公司债券发行与交易管理办法》，将发行范围扩大至所有公司制法人，全面建立了非公开发行制度，增加了债券交易场所等。为了进一步拓宽PPP项目融资渠道，2017年《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》（发改办财金〔2017〕730号）正式推出PPP项目专项债券，不仅利好PPP行业，也成为企业债券加快改革创新的新标志。

八、中介服务之变：“多评合一，统一评审”，集中技术审查

中介服务是现代经济社会的重要组成部分，其基本功能是促进政府与社会、政府与企业之间形成一种规范的契约关系。我国投资建设项目专业化的中介服务一直伴随着经济社会的发展而成长，从建国初期的“156项重大工程”决策到如今“一带一路”倡议下的境外投资项目论证，中介服务从无到有、从弱到强、从无序到规范。特别是改革开放以后，由于可行性研究纳入了基本建设程序，1987年正式确立了“先评估、后决策”项目管理制度的贯彻执行，以工程咨询为代表的专业中介服务机构得到了长足发展。2004年国务院的《决定》提出“培育规范的投资中介服务组织”，对于政府投资项目咨询评估要求引入竞争机制，对投资中介服务机构要求加强监管，逐步强化了投资项目中介服务机构的法律责任。

近年我国政府积极倡导并践行深化改革，项目简政放权已成为全面转变政府职能的突破口。作为行政审批事项的“衍生品”，行政审批中介服务事项的绝大多数都具有前置性和强制性，并成为行政审批的前置条件，因此中介服务也成为重点改革对象之一。针对中介服务存在的环节多、耗时长、收费乱、垄断性强等问题，国务院连续发文整治，继《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》（国办发〔2014〕59号）提出清理和规范中介服务，规定“除特殊需要并具有法律法规依据外，有关部门一律不得设定强制性中介服务，不得指定中介机构”之后，《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发〔2015〕31号）提出了多项清理规范的具体措施，如破除中介服务垄断、切断中介服务利益关联、规范中介服务收费、实行中介服务清单管理、加强中介服务监管等。

《意见》不仅肯定了近年清理和规范中介服务的成果，要求“建立公开透明的中介服务市场”，并根据并联办理、联合评审的改革思路，更进一步地提出探索“多评合一、统一评审”的新模式。所谓“多评合一”，是指在企业投资项目前期并联评审的基础上，通过多种方式对各类评估评审事项进行有机整合，实现统一界定范围、一次发布需求、中介承诺服务、企业择优选择、同步评估评审、结果实时考核的中介服务规范管理新模式。“多评合一、统一评审”涉及的集中技术审查专业服务，主要包括项目申请报告、环境影响评价、安全评价、节能评估、水土保持方案、地质灾害危险性评估、文物保护评估、矿产压覆评估、社会稳定风险评估等事项，将企业投资项目涉及的各项外部问题和社会责任统筹考虑。该新模式有利于缩减评审时间、提高服务效率、降低中介费用，但对中介服务机构的综合论证能力提出了更高的专业和管理要求。

九、立法保障之变：完善投融资法律法规，维护公平有序市场环境

1986年，公共选择理论创始人詹姆斯·布坎南在领取诺贝尔经济学奖的演讲时，提出了“规则的制定”与“政策的制定”的区别，即先制定“规则”（设计规则或者宪法秩序），再制定“政策”（规则的实施）。虽然布坎南大师的理论不太完全适用于中国，但作为“规则”的法律，先于并指导经济政策制定的思想仍具有重要现实意义。

市场经济是法制经济。为了落实依法治国基本方略，推进依法行政和建设法治政府，国务院于2004年、2010年先后印发《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），明确规定了全面推进依法行政的指导思想、奋斗目标、基本原则和主要任务。2014年十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，建设中国特色社会主义法制体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。但遗憾的是，在我国固定资产投资建设领域，至今为止尚没有发布“规则”层次的国家法律，不仅缺失指引各类投资主体进行固定资产投资活动的母法——《中华人民共和国投资法》，适用特定投资主体的《政府投资条例》、《外国投资法》等行政法规（征求意见稿）始终难有突破。由于法律“规则”缺失，我国的投资实践基本在具有“经济人”特征的部委和地方政府层面，通过“通知”、“意见”、“办法”等政策层面的框架下运行，维护部门利益和行政权利的诸多政策不仅公信力欠缺，也增加了交易成本。

《意见》再次提出加快立法工作，明确要求“完善与投融资相关的法律法规，制定实施政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例，加快推进社会信用、股权投资等方面的立法工作”。《意见》发布一年多来，我国投融资立法工作明显加快。鉴于人大立法的位阶高和周期长，2016年底国务院发布了投资建设领域的第一个行政法规——《企业投资项目核准和备案管理条例》（2017年2月1日起施行），2017年7月国务院法制办公室牵头制定的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》开始征求意见，一个维护竞争、公平有序、要素合理流动的投融资市场环境正在法律的阳光下愈显明亮。

十、配套改革之变：多领域综合改革，协同形成合力

随着我国经济进入新常态、改革逐渐进入深水区，各项改革之间具有很强的耦合性和关联性，需要有整体思维，讲求协调推进。投融资体制改革作为经济体制改革的重点和难点，牵一发而动全身，必须协同推进其他领域改革，形成叠加效应，充分释放改革红利。《意见》提出，需要“加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革”，“加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革”，“研究推动土地制度配套改革”，“加快推进金融体制改革和创新”。因此，投融资体制改革要与供给侧结构性改革以及财税、金融、价格、土地、国有企业等领域改革有机衔接、整体推进，建立上下联动、横向协同的工作机制，形成改革发展合力。

投融资体制改革需要稳妥推进多领域综合改革。在财税改革方面，落实推动中央与地方财权事权划分方案和财税收入分配方案；在金融体系改革方面，深入推进金融监管体制和资本市场体系改革，完善国有商业银行治理结构，有序推进民营银行发展；在价格改革方面，基本放开竞争性领域和环节价格，健全政府定价制度，政府定价主要限定在重要公用事业、公益性服务、自然垄断基本设施领域，充分发挥市场决定价格在资源配置中的关键作用；在土地管理制度改革方面，建立城乡统一的建设用地市场，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点，发挥市场对土地资源配置的决定性作用；在国有企业改革方面，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制，推进电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域的混合所有制改革迈出实质性步伐。

落实鼓励民间投资的政策，实现竞争主体多元化和股权结构多元化。非公经济将是完善社会主义市场经济体制的直接参与者和积极推动者，在稳增长、促创新、增就业、改善民生等方面发挥了重要作用。为了鼓励社会资本特别是民间资本投资，打破民企投资“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”，我国出台一系列措施推动投融资体制配套改革。从2005年非公经济36条，到2010年民间资本新36条，再到2017年9月《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79号），党中央、国务院一直高度重视民间投资工作，并开展了专项督查。党的十九大报告明确提出“要支持民营企业发展，激发各类市场主体活力，要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。为落实十九大精神，2017年11月《国家发展和改革委员会关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号）正式发布，首次系统地提出了鼓励民间资本参与PPP项目的十条意见，因此又被称为“PPP民十条”。为进一步激发民间有效投资活力，需要围绕深化投融资体制改革，深入推进“放管服”配套改革，不断优化营商环境，鼓励民间资本参与PPP项目，为民间资本提供多样化融资服务，促进我国经济持续健康发展。