PPP，新的征程

新年伊始，PPP便在一系列清库、审计、整改中接受洗礼，地方政府、社会资本、金融机构如临深谷……

PPP集中发展近四年，成绩与问题共存，解决PPP泛化、异化，防控地方政府债务风险势在必行，是时防微杜渐，正本清源。

一、国家政策：严格制度，规范发展

“严控地方政府债务风险，规范发展PPP”将是新年度不变的主题。

“严格”在于防止PPP泛化引发更多债务风险，包括严禁地方政府违法违规举债担保变相融资、固化PPP政府支出责任、弱化运营职责、未转型平台公司作为社会资本、规范政府购买服务、严控“10%红线”、剔除非公共服务项目等。

“制度”在于进一步完善顶层设计，加强部门协调与制度环境建设。作为促进PPP常态化、可持续发展根本的PPP立法，希望今年能有所突破。PPP配套细则的完善（土地、税收、吸引民间资本等）和试行政策的修订（如PPP操作指南、两项论证指引等）值得期待。

“规范”在于“回归PPP初心”。PPP是公共服务的创新供给方式，地方政府开展PPP应围绕推进治理方式改革、提高公共服务供给效率，从社会公众的真正需求出发，避免仅为融资而PPP，同时规范运作、合理分配风险、公开透明，为公共服务的稳定供给奠定基础。社会资本追求的PPP，应以提供全生命周期综合服务方案为导向，理性决策、合理收益、发挥专业优势、重视运营，关注公共利益。这样的PPP，方得始终。

“发展”在于“支持适宜行业、聚焦重点行业”，扶贫脱贫、污染防治等重要民生领域应重点支持。适宜PPP运作但社会资本不足或市场不足的可以充分培育，但重大民生领域、由于行业特点和政策限制，政府实施效率更高的领域应继续由政府控制，真正做到物有所值。公立医院、机构养老、片区开发等行业争议重重，我们期待给予更多研究、创新和上层指导。

与此同时，财政部门对PPP项目的管理有了更多抓手，包括政策制度的完善和PPP综合信息平台的应用等。我们充分理解地方政府由于社会资本对于政策的反应、“融资坎”、“未入库原则不安排预算”等因素，将入库作为项目可以进行PPP运作及采购的唯一条件，笔者也切身经历了不少项目是因此搁置甚至终止。我们呼吁PPP规范化管理，但也应该认识到监管行为是PPP管理的工具，地方政府仍应以公共需求进行决策，剩下的交给市场理性判断，各方应关注项目本身，切勿本末倒置。

二、地方政府：控债化债，压力山大

基础设施建设是当前地方政府的刚性需求，经济拉动亦离不开基建投资。随着国家一系列组合拳封锁了地方政府各种融资路径，既要经济发展、又要创新投融资模式控制新增债务、化解存量债务、警惕隐形债务，地方政府压力不小。

PPP仍然是主流模式，但从来不是解决一切问题的灵丹神药。地区发展需求与自身能力的历史性矛盾是国家和地方需要解决的长期问题，在PPP的运用上，地方政府只可能在当前的制度框架下规范应用并发挥到极致，包括抛出本身适合的项目、充分挖掘项目价值、拓展回报来源、设计创新模式、创新运用政府投资基金、允许灵活融资方式（资产证券化、收益债等）等，以保障项目融资可行性、提高项目落地率，并尽可能降低财政负担。不适合PPP的，只能另谋出路；与自身能力不匹配的，只能暂停再议。

同时，大量的存量资产盘活需求如何落地值得关注。目前存量项目PPP运作往往存在下述问题：一是多数为几乎不具备经营性的项目；二是涉及诸多复杂的政府购买服务转PPP项目；三是平台公司、国有企业与地方政府之间资产权属不清；四是经营权价值难评估，制约政府付费类存量项目回报机制设计；五是很多公共资源实际上一直由地方国企掌握和运营维护。此方面我们也期待给予政策和案例指导，以防引发更多乱象。

三、项目层面：提质增效，趋于理性

政策规范和市场选择的双重作用促成的是项目的提质增效。

识别、准备阶段的项目渴求“规范”、“入库”，尽管入库不是采购的必要条件，然而未入库的项目面临融资困境、吸引力不足，难以推进，被退库的项目面临停贷甚至项目终止，势必要求地方政府严把新项目质量关，同时不得不认真面对老项目整改问题，最令政府头疼的即已完成采购的项目面临再谈判、融资不到位、开工难、甚至终止或重新采购。

今年更多项目进入执行阶段，逐步有项目进入运营期，问题可能会集中暴露出来。一方面，各方能力不足、前期工作质量不高潜伏的风险逐渐显露，包括合同机制约定不清、权利义务分配不合理、非理性投资等，在保障运营效果、补贴确定与结算、绩效考核等方面进行再谈判、修约，预计不少项目难以避免。另一方面，真正考验政府信用、支付能力、履约管理水平的时刻到了，怎么管、谁来管？实际情况如何，还需实践检验。

在规模和类型方面，数量增幅下降是必然趋势。尽管要求审慎开展政府付费项目，但政府付费及缺口补贴项目依然体量大、数量多，尤其缺口补贴项目将大量涌现。行业投资与数量居前几位的预计仍然归属市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发等。海外PPP业务跟随“一带一路”建设将涌现更多机会。

至于市场期待和认为的投资回报率提升，有待进一步观察。长期来看，市场融资成本的上升、对社会资本综合实力与专业运营能力的要求、央企的理性投资要求将促成期望回报水平的提高，但短期来看，项目数量的下降和优质项目的滤出可能使竞争更加激烈。

与此同时，优质项目获取更多优质资源，差的项目被淘汰，项目建设必要性与经济可行性、PPP可操作性的矛盾更加凸显，除了设计优化项目，规划与公众真正需求的贴近、可行性研究与PPP前期工作的配合、建设必要性与运营可持续的协调需要充分切实考量。

四、参与主体：良币留存，市场选择

我们始终相信市场选择的力量，严风控、严资管、项目规范化运作最终将带来PPP参与主体结构的调整优化及社会资本综合能力的提升。

对于普遍意义上的社会资本，“洗牌”长期来看将提高项目质量，剔除投机行为、削弱“游戏规则”、吸引真正优质资源。未来的PPP对社会资本的综合实力及各要素提供方的全产业链合作提出了更高要求，包括传统施工企业转型升级、发展运营服务能力、参与项目全生命周期运作；培养更多行业的专业运营商、真正入股或更早介入到项目之中；社会资本组建需充分考虑各要素提供方的风险合理共担；PPP机制设计要合理设置参与方能力要求、重视运营方案等。

央企受限、国家发展和改革委员会“民十条”注入强心剂，民间资本“有机会”获得更多投资机会和增加市场份额，但仍有很长的路要走。一方面央企国企具有强大的天然优势、综合实力和融资便利，民企要脱颖而出需要提升自身综合竞争力；另一方面地方政府要克服“心理偏向”，从项目需求和企业能力出发，设置合理、平等条件。

平台公司何去何从是各地面临的“头疼问题”，剥离融资职能、社会化运作已然是大势所趋。但其中不应忽视的问题：一是已有大量债务怎样处理、复杂的已有协议怎样转换；二是未来角色定位、如何参与地方事务、如何保障自身造血能力，否则可能给地方政府造成更大风险。在PPP项目中，转型后的平台公司和地方国企或以平等社会资本身份参与竞争；或利用自身运营维护经验与施工单位组成联合体、参与委托运营等；或担任政府出资代表，政策尚无限制，但需与政府确定好资金来源与责任划分。

同时，我们可以看到，基于对政府履约能力的观望、收益与风险的不匹配，境外投资人对中国此轮PPP热潮持谨慎理性态度，未来或有一定发展空间，但短期内判断有限，地方可结合区域情况选择和设计更多适合的项目吸引外资参与。

92、192号文和资管新规杀伤力最大的就是PPP项目的投融资，融资难将是PPP项目面临的最核心问题。不得以债务性资金充当资本金、央企不得购买劣后份额、为其他方提供担保和承诺收益，以及期限错配、限制多层嵌套及通道服务，金融机构的传统打法几乎都被封堵。可以看出，债权层面真正的项目融资、股权层面共同出资、共同担保、共担风险是未来的基准论调，同时也倒逼金融机构创新产品。这些将进一步促成PPP项目融资成本的提升。

与此同时，地方政府的合规性要求、高质量需求和总包式服务追求，将促使咨询行业能力提升，并向包含规划设计、工程技术、造价、财务法律、商业预测、财务审计、绩效评价等在内的全生命周期、全产业链服务发展。

未来几年也是PPP数据时代的启程，包括利用财政部综合信息平台做好信息公开、项目持续跟踪、地方财政收支监测，深度挖掘行业建设运营数据，为市场投资决策和政策制定提供有效依据等。

社会经济的发展从来少不了跌宕起伏，中国的PPP犹如一棵小小树苗，在改革的风雨洗礼中成长，从无章到有序，从星星点点到花繁叶茂。目前，这棵小树仍然是基础设施与公共服务领域提高供给效率的有效工具，是国家供给侧结构性改革的良好模式，是当前和未来除政府投资以外公共服务领域投资的重要合法渠道。未来需要汇聚多方共同力量，及时去芜存菁、规范行业行为、促进PPP模式持续健康稳定发展，让PPP之树常青。

我们期待2018的PPP，从新的起点出发，整装上路，平稳前行。