基于层次分析法贵州省农村小型水利工程产权制度改革绩效评估

(1.贵州省水利科学研究院，贵州 贵阳 550002；2.贵州省水利水电勘测设计研究院，贵州 贵阳 550002)

小型水利工程是农村基础设施的重要组成部分，具有项目点多、覆盖面广、工程数量大等特点，其在改善农业生产条件、提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全和促进经济社会可持续发展等方面发挥着极其重要的作用[1]。贵州省作为我国较早实行包产到户改革的省份之一,农村水利工程产权制度改革先后经历了产权形成、改革探索、改革推进、综合改革和改革深化五个阶段。开展改革绩效评估工作能全面评估和掌握改革状况，促进农村水利投入、建设和管理，为后续深入推进农村小型水利工程管理体制改革奠定扎实基础。本文对贵州省农村小型水利工程产权制度改革绩效评估体系进行探索和归纳，研究绩效评估体系的评估方法、评估对象和评估指标及权重赋值，分析其对农村小型水利工程产权制度改革的作用，进而设计完善改革制度体系，实现农村水利工程效益高效稳定发挥。

1 改革概况

贵州省自2013年推行农村小型水利工程产权制度改革以来，按照既定工作计划，通过召开经验交流会、改革推进会、工作调度会、集中检查、蹲点指导、约谈整改、重点督察和考核督促等一系列强有力措施，全力推进改革。截至2017年底，全省所有县(市、区、特区)已完成改革自验工作并通过市州级验收，较之全国提前三年完成改革任务。农村小型水利工程产权制度改革对象主要是由国家或集体共同出资修建的农村小型水利工程，具体类型包括小型水库、山塘、饮水安全工程、水(池)窖、渠道、泵站、机井、堤防、水(闸)坝工程等[2]。据普查，贵州省农村小型水利工程产权制度改革后，共有426399处小型水利工程(含全省新建项目完工纳入改革的工程)，已全部明晰工程产权并颁发产权证书。其中，国家所有23967处、集体所有91066处、农民用水合作组织所有2497处、受益户共有43018处、社会投资所有73处、个人所有265778处。绩效评估范围与改革范围一致。

2 绩效评估指标体系

2.1 评估方法和评估对象

农村小型水利工程产权制度改革是一个诱致性制度变迁和强制性制度变迁同时作用的过程。评估遵照定量与定性分析相结合的原则，采用层次分析法确定权重、专家打分法综合评判的方法进行绩效评估。将农村小型水利工程产权制度改革产生的效益及效果作为评估对象，选取国家级试点县息烽县、雷山县，省级试点县西秀区、乌当区，市州级试点县凤冈县、平坝区，非试点县凯里市、兴义市、盘州市、余庆县共10个典型县，提取改革数据进行研究，运用规范有效的评估方法并合理设定评估指标及权重赋值，对改革效益及效果进行全面科学、客观公正的评判。

2.2 评估指标构建

农村小型水利工程产权制度改革涉及面广，影响因素多，需结合工程特性构建合理的评估体系，并选取合理评估指标和评估标准。评估指标体系总体设计分为三个层次，即：目标层、系统层和指标层[3]。从改革设计科学性B1、改革实施严密性B2和改革结果高效性B3共3个指标，建立13个评估指标集。改革设计科学性从改革目标合理性C1、改革方案改革措施完备性C2、改革方案可行性C3三个方面进行评估；改革实施严密性从工程产权明晰率C4、管护经费到位率C5、管护责任落实率C6、管理人员到位率C7四个方面进行定量评估；改革结果高效性从水费实际收取率C8、经费收入增长率C9、水利工程完好率C10、用水矛盾纠纷发生率C11、水资源利用率C12、公众对改革政策满意度C13六个方面进行评估。

2.3 按层次分析法确定指标权重

构建改革绩效评估指标权重及体系框架，根据指标重要二元对比原理，插入“稍稍”“略微”“较为”等9个习惯性语言、语气算子，与边界语气算子“同样”，共组成10个语气算子予以赋值，其级差赋分见表1。

表1 语气算子级差赋分

a.计算指标集C1～C3相对子系统层“改革设计科学性”指标Bl，判断矩阵见表2[4]。

表2 相应评价指标C1～C3相对B1的判断矩阵

结合语气算子与度量标度相对隶属度关系，给出指标层C1～C3相对隶属度向量：1r=(0.818，0.818，0.667)；归一化后：1r1=(0.355，0.355，0.290)。

b.计算指标集C4～C7相对子系统层“改革实施严密性”指标B2，判断矩阵见表3。

表3 相应评价指标C4～C7相对B2的判断矩阵

指标层C4～C7相对隶属度向量：2r=(1，0.667，0.818，0.818)；归一化后：2r1=(0.302，0.202，0.248，0.248)。

c.计算指标集C8～C13相对子系统层“改革结果高效性”指标B3，判断矩阵见表4。

表4 相应评价指标C8～C13相对B3的判断矩阵

指标层C8～C13相对隶属度向量：3r=(0.667，0.538，1，0.429，0.818，0.667)；归一化后：3r1=(0.162，0.131，0.243，0.104，0.198，0.162)。

d.计算指标集B1～B3相对于目标层综合指标A，判断矩阵见表5。

表5 相应评价指标B1～B3相对A的判断矩阵

指标层B1～B3相对隶属度向量：r=(rB1,rB2,rB3)=(0.333，0.333,0.334)。

e.计算得到所有子指标C1～C13相对于总指标的权重，见表6[4]。

表6 评估指标体系权重

基于上述指标体系设计分析，在13个指标中改革设计科学性指标3个，改革实施严密性指标4个，改革结果高效性指标6个，分别占总指标的23.08%、30.77%、46.15%；定量指标7个，定性指标6个，分别占53.85%和46.15%。

3 绩效评估与结果

3.1 评估过程

通过对10个典型县的实地调研和普查，运用专家打分法，以10个典型县(市、区)水务局、乡镇水务站及管理中标单位(人)负责人和用水户作为评估主体，对研究地区改革中涉及的各项指标进行打分。调研收回有效问卷88份，专家打分统计结果见表7。

表7 专家打分统计

贵州省农村小型水利工程产权制度改革绩效综合得分为91.03分，评估结果为优。改革设计科学性、改革实施严密性评估结果为优，改革结果高效性评估结果为良，与实际调研状况较吻合。贵州省农村小型水利工程产权制度改革绩效评估结果见表8。

表8 贵州省农村小型水利工程产权制度改革绩效评估结果统计

3.2 结果分析

a.贵州省将小型水利工程产权制度改革目标确定为到2017年底，通过改革，全省基本实现“三减少、三提高、可持续”的目标，即：减少管护环节、减少用水纠纷、减少管护矛盾，提高水利工程完好率、提高水资源利用率、提高群众的满意度，实现水利工程管护可持续发展。改革设计科学性评价结果为优，改革目标合理性、改革方案可行性和改革措施完备性三个评价指标的综合评价也均为优。

b.贵州省农村小型水利工程共有40.45万处，截至2017年底已完成42.64万处(含新建完工项目)工程产权明晰和审核，颁发各类产权证书45.38万个，工程产权明晰度综合评价为优；改革前所需维修养护经费共计12900.97万元，实际到位8219.29万元，改革后所需维修养护经费共计10440.94万元，实际到位10083.94万元，改革后管护经费到位率达到96.58%，管护经费评价结果为优；小型水利工程共落实管护主体42.64万处，改革后落实管护责任42.64万处，建立管护制度42.64万处，签订管护协议8.50万处，典型县各行政村所辖范围的水利工程管护责任均已落实，管护责任落实率综合评价结果为优；改革后管护人员实际到位率为84.48%，较改革前提高了10个百分点，该项指标综合评价结果为良(见图1)，改革实施严密性评价结果为优，四个评价指标除管理人员到位率综合评价为良外，其余均为优。

c.水费实际收取率在改革前约为56.47%，产权制度改革对全省小型水利工程的水费实际收取率有相对明显的促进作用，但未达到全额收取，改革后达83.61%以上，水费实际收取率指标综合评价为良；改革前经费收入为6535.68万元，改革后为17113.56万元，经费收入增长率为161.85%，超改革前经费收入的2倍以上，经费收入增长率综合评价为优；改革后农村小型水利工程完好率达94.18%，较之改革前提升了38个百分点；改革效果较为明显，水利工程完好率评价为优；改革后农民的节水意识也大为增强，用水矛盾纠纷发生率指标确定为优；改革后工程管理者通过对水资源的整治与开发，极大地改善了农村水环境的健康现状，提高了水资源利用率。在调研过程中，仍存在部分水利工程管理单位入不敷出仅靠财政拨款勉强支撑经营的现象，水资源利用率这一指标评价为良；对十个典型县分别进行群众满意度调查，群众对改制工作的总体满意率已由原来的78.99%提升到现在的94.32%，截至目前没有一起因改革而上访的事件发生，群众满意度指标评价结果为优(见图2)。改革结果高效性评价结果为良，其中，水资源利用率、水费实际收取率两项标准评价为良；经费收入增长率、水利工程完好率、用水矛盾纠纷发生率及群众满意度四项标准综合评价结果为优。

图1 改革前后改革实施严密性指标对照

图2 改革前后改革结果高效性指标对照

由上述分析可知，贵州省农村小型水利工程产权制度改革绩效总体评价为优，与层次分析法专家评分所得结果一致。13项评价指标中有十项指标评价为优，充分证明贵州省农村小型水利工程产权制度改革是非常成功的。但管理人员到位率、水资源利用率、水费实际收取率3项指标评价为良，说明改革在一些方面还存在有待改进之处[5]。

4 结 语

本文基于层次分析法对贵州省农村小型水利工程产权制度改革进行绩效评估，评价结果为优秀，该结论和改革前后调研数据统计、专家评分、调查问卷结果一致。

通过实施产权制度改革这项民生工程、惠民工程，为加强农田水利基础设施管理、保障水利工程安全运行、促进工程效益发挥、推进水利工程可持续发展等提供了强有力保障。