政府在小城镇新型城镇化过程中的地位及作用

张宏伟

【摘 要】小城镇的城镇化的动力是政府主导的城镇化和市场主导的城镇化两种方式并存，其中政府主导是城镇化的外在动力，市场主导是城镇化的内在动力。在市场经济不太发达的小城镇的城镇化建设过程中，必须要发挥政府的主导作用。政府主导和市场主导两者不能截然对立，而应协调起来，在新型城镇化过程中都应发挥出不同的作用。

【关键词】新型城镇化；政府；市场

中图分类号： F299.21 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2018）23-0099-003

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.23.043

【Abstract】The power of urbanization in small towns lies in the coexistence of government-led urbanization and market-led urbanization.Government leadership is the external power of urbanization，while market leadership is the internal power of urbanization.In the process of urbanization construction in small towns with less developed market economy，the government must play a leading role.The government and the market should play different roles in the process of new urbanization instead of opposites.

【Key words】The new urbanization；Government；Market

目前，我国城镇化的途径主要是两种模式，一种是外来人口聚集推动的城镇化，另一种是农民就近或就地城镇化。小城镇实现城镇化主要模式是农民就近或就地城镇化。那么，是什么因素在推动就近城镇化或就地城镇化呢？

1 小城镇城镇化的动力分析

一般来说，推动城镇化的基本动力无非是两种，一是政府，二是市场。政府主导的城镇化是指政府以行政手段和政策来推动城镇化的发展，政府对于城镇的设置、规划、建设、土地使用、改造等有着严格的审批和直接决定的权利。在土地城镇化阶段，政府主导是我国城镇化的主要动力。市场主导的城镇化是与我国政府主导的城镇化相对应的，指农民在市场调节下从农村转入城镇从事非农业生产活动的过程。市场主导的城镇化是在我国社会主义市场经济体制建立以后逐渐出现的。

市场主导的小城镇的城镇化是有条件的，那就是必须具备区位优势或具有某种特殊的资源如旅游、礦产等。[1]这样的小城镇适合发展市场经济，容易产生集聚效应。但这样的小城镇主要分布在苏南地区，在苏北地区并不多见。大部分小城镇并不具备内生发展的动力，缺乏发展的初始条件。这些城镇市场经济不发达，城市的聚集效应很难形成。象这样的小城镇在人的城镇化方面就必须要发挥政府的主导作用。

在对江苏省重点镇的调研过程中，我们发现目前政府主导依然是苏北一些农业基础较好，二、三产业不太发达的城镇进行城镇化建设的主要动力。这些小城镇市场经济不是太发达，因此，市场主导不是太明显，处于次要地位。

2 政府在城镇化过程中主导地位的具体表现

2.1 政府加强城镇建设，提高人口吸纳能力，实现农业人口向城镇的转移

从实现的方式来看，政府主要是通过制定城镇化发展政策、建立开发区、建设新城和大规模的城市改造来实现人口就近或就地城镇化。例如2010年，淮安市淮阴区修订完善了19个乡（镇）总体规划，城镇规模开始扩大。其中，徐溜镇依托新、旧205国道，将集镇规模由1.6平方公里扩展到3.6平方公里。南陈集镇规划后集镇面积达4平方公里，集镇规模比原来扩大近2平方公里。不少乡（镇）通过老街改造实现扩大规模的目标，如老张集乡打通老街区南北道路6条、东西道路3条，集镇主街道扩展到“四纵两横”。通过城镇规模的扩大，这些地区的农民自然就地转变为城镇居民。

车桥镇在1978年，只有一条主街道（南北路，现富福中路）和一条老淮流路（东西路），两旁以一层砖瓦房子为主。1984年第一次编制车桥镇总体规划和集镇规划，并首次开始编制各村详细建设规划，其中集镇总体面积规划规模为1平方公里。1996年第二次编制车桥镇总体规划和集镇规划，其中集镇总体面积规划规模扩大为2平方公里，镇区街道形成三纵两横格局。2005年第三次编制车桥镇总体规划和集镇规划，全镇定83个集中居住点；2009年，聘请江苏省规划设计院进行第四次编制季桥镇总体规划和集镇规划建设。集镇总体规划面积扩大为10平方公里。

城镇规模的不断扩大使城镇不断进行集中居住点及配套设施的建设，以满足就地城镇化居民的需要。如渔沟镇自2011年以来开始加快居住集中点的建设。如万隆居住小区、丰乐家园小区、卢华、杨庙、新民、韩圩等村集中居住点等。高沟镇几年来，共投入城镇建设资金8000多万元，先后建成今世缘商城、高沟第一街商业步行街、水岸家园、六塘人家等一批商居工程和常兴、许庄、常园等7个农民新社区。

2.2 政府推动产业发展，提供就业机会，吸引人口向城镇集居

越是市场经济不发达的城镇，政府在培育市场方面的作用就越大。这是因为毕竟市场是新型城镇化的内在动力，只有市场经济发展起来了，城镇的集聚效应才能产生。在调研中，我们发现江苏省的小城镇都普遍采取鼓励支持农民创业、加大财税政策扶持，打造乡镇特色工业集中区、重视招商引资等方面的工作来逐渐培育市场。

例如在支持创业方面，2009年4月，马坝镇成立了农民创业指导服务站。一年后就创造了一个个奇迹：成功培育50多位个体私营老板，其中年收入10万元以上老板21人，100万元以上老板5人，1000万元以上老板2人，同时让2200多位农民谋到职业，涌现出一个个自主创业的典型。

而高沟镇的做法是注意培植镇村干部、在外创业有成人士、本土能人大户、外来客商四个创业主体，实现招商引资、本土创业“两翼齐舞”。 同时加快推进村级创业点建设，全力打造镇村发展活力之源。建立了县直部门与乡镇工业集中区村级创业点挂钩共建制度，明确县直部门与乡镇结对共建村级创业点；出台乡镇村级创业点建设考核奖励办法，将创业点建设纳入年度目标考核内容；县财政根据省、市财政扶持金额等额配套扶持资金，扶持乡镇建设村级创业点。截至目前，全县已建设村级创业点301个，已建成标准化厂房652幢，面积86.8万平方米。

车桥镇依托村级劳动保障工作平台，通过实施“引凤返巢”工程、推行优惠政策扶持、提升高效服务水平、营造精良创业环境四项举措吸引农民工返乡创业。2015年已经有近30名农民工返乡创业。

又如在招商引资方面，渔沟镇在2011年就投入700万元建设占地1万平方米的农贸市场、2014年投资1600万进行了农贸市场二期建设项目。2011年以来，渔沟镇又集中进行商贸集中区建设。如中市仿古商业街建设、渔沟商贸城建设、金龙商业街建设、韩圩商业街建设。通过这样一些项目的建设，培育起本地市场经济的氛围，加速了第三产业的发展。

另外，各镇都非常重视打造乡镇特色工业集中区，通过工业集中区的建设推动产业发展，实现农业人口的就近就业。

2.3 政府推动城镇居住人口的“市民化”。

政府在推进市民化的外在表现和内在表现方面都发挥了积极的作用，首先是表现在促进农民生活方式的转变。

（1）提供均等的公共服务

公共服务均等化的实现主要靠政府的推动。在调研中我们发现，“十一五”以来，江苏省的城乡统筹力度不断加大。教育、卫生基础设施和服务水平全面提升，城乡最低养老保障持续提标扩面。目前，新农合实现全覆盖，城乡居民养老保险制度完成并轨。各镇的农业转移人口基本上享受到了城镇户籍人口所能够享受到的市民权利和公共服务，公共服务均等化有了很大的发展。在调研中我们发现大多数的访谈对象认为是否具有城镇户籍对经济收入、子女入学、医疗等方面没有什么差别。

在调研中我们还发现在诸多公共服务中，对城镇化影响最大的是教育体制。那些外出打工的农民工们，普遍文化程度不高。他们最大的希望就是能让自己的孩子能接受良好的教育，不走自己的老路，将来能出人头地，能够通过接受更好的教育而改变现状，有更好的发展。在岔河、渔沟、徐溜等镇的调研中我们发现，这些城镇90%的进城人口是因为子女的教育问题，对下一代教育质量的更高追求成为农民市民化的主要精神动力。一些地方政府就通过取消村小学，使人口向镇集中；通过取消镇初中，使人口向县集中。

（2）提供养成良好生活习惯的环境。政府在这方面的作用主要是通过基本公共设施方面的建设促使农民改变旧的农村生活习惯，逐渐培育起良好、卫生、文明的城市生活习惯。

如高良涧镇取缔了违规占道经营摊点，合理设置了固定临时摊点，严格按照时限、种类、地段规范经营；增设垃圾收集点；在农村推行农村道路、河道整治、绿化管养、垃圾处理的“四位一体”长效管理机制；在村庄醒目处刷写河道、农路保洁公约，建立管护责任牌，明确管护人员、管护范围和要求；和农户签订家前屋后保洁责任书等等。2009年，高良涧镇荣获了“江苏省环境优美乡镇”的称号。

正是因为政府在这过程中发挥了主导作用，使进城农民在生活习惯上逐渐逐渐向城市居民的生活习惯转变，开始主动接受现代城市文明。我们在洪泽一些城镇居民家中调研时就发现农民传统的一些不良习惯如乱放垃圾、不卫生等已经在这些家庭看不到了，甚至一些老年人也养成了城市生活中干净、卫生的生活习惯。例如我们走访的一位老太太就非常重视卫生间的清洁，不仅从不乱扔垃圾，还经常教育邻居们要把垃圾倒在门口的垃圾箱内。

（3）促进农民思想观念的转变。

生活方式受思想观念的影响极大，有什么样的想法就会有什么样的行为。所以要实现从农民到市民的变迁，最终要靠观念的更新。文化堕距理论又告诉我们，思想观念的转变是最困难的。农民受传统观念的影响根深蒂固，要想在短时间改变很难。

因此，政府在推进思想观念的转变过程中要发挥积极的引导作用，特别是要推动农村教育体制的改革。这是因为教育是提高人口素质，实现人的思想观念转变的关键。美国社会学家英克尔斯通过自己的实证研究证实，大规模的复杂社会中，没有任何一种个人属性能比他所受到的教育更能一贯地、强有力地影响他的态度、价值和行为。[2]在决定一个人的现代性水平方面，教育是一个首要的因素。现代教育的作用不仅在于它能够培养适应社会发展之需要的各种专门人才，而且在与它能够培养人们形成个人效能感、时间感、自我意识、合作精神以及乐于接受社会变革等现代价值观、生活态度和行为模式。

3 江苏省小城镇城镇化过程带来的启示和发展建议

3.1 推进城镇化必须要有工业支撑

工业化带动城镇化，这是发达国家城镇化实践的普遍規律。没有工业发展，人口和劳动力就不能有效聚集，第三产业也失去了发展的基础。

如果没有工业支撑，通过政府主导强制推动城镇化发展，就不可避免会出现“空城”、“鬼城”等“土地城镇化”快于人口城镇化的问题。在调研中，我们发现各重点镇几乎都在全力打造以工业园区等为核心的产业聚集区。这种通过行政推动的方式，在较短时间内推动资源要素向核心区聚集，这尤其对工业基础较为薄弱、布局较为分散的地区，是一种行之有效的办法。但这一发展方式需要注重集聚区内的产业结构优化升级。地方政府要积极转变职能和观念，着力优化企业发展的制度环境，规范经济秩序，降低企业交易成本；要变“招商引资”为“招商选资”，引导发展上中下游相互配套的产业集群，拒绝高污染、高耗能、高成本产业和产能过剩行业，尽量避免影响地方经济长期稳定发展的隐患。

另外，工业发展必须结合本地的优势资源。如淮安市的农业资源相当丰富，是传统的鱼米之乡。因此，以农业资源为基础发展相关产业，是当地小城镇的现实选择。这些小城镇在工业发展中要向一些工业强镇学习，借鉴一下他们发展工业的思路。例如高沟镇的工业化就是以农业资源为基础，以产业链驱动实现上下游的配套产业。在今世缘、今生缘、情池、永顺德肉联厂、康强、园绿、国缘捆蹄等食品酿造企业基础上，高沟镇大力发展与之配套的彩印包装、物流运输、规模养殖业等，又扶持引导捆蹄协会、包装协会、养殖协会等民间组织如雨后春笋般茁壮成长，使得高沟镇成为江苏省中小企业的示范基地。

3.2 因地制宜、合理布局的原则，将新农村建设和城镇化建设结合起来

江苏省各小城镇的发展呈现出明显的不平衡的特点，因此城镇化建设中应从实际出发，依据各地的经济水平、产业结构、自然环境、历史文化等因素，综合考虑小城镇的经济社会可持续发展目标，因地制宜地作出符合本地特点的城镇化发展道路。

从调研情况看，那些市场主导的城镇化遇到的困难相对不大，在这些城镇的城镇化过程中主要是要注意发挥政府的引导作用。目前城镇化的难点主要是哪些农业基础较好，工业和商业不太发达的城镇。这样的城镇在推进城镇化过程中市场的主导作用很难发挥。在招商引资、发展二、三产业暂时遇到困难的情况下，政府必须要发挥主导作用，发挥本地的优势产业即农业的作用。如岔河镇的有机稻米是具有垄断性质的优势产业，因为这种品质的稻米对土质的要求很高，在全国只有岔河镇的土地上才能种植。但如此优势的产业却面临着规模种植不足，资金、宣传投入力度不够等原因使目前的岔河大米并没有发挥出它最大的价值。因此，这样具有农业优势的城镇走通过新农村建设推动城镇化的道路是比较现实的选择。

李克强总理在谈到新型城镇化问题时曾提到，要实现从中等收入国家进入高收入国家的目标，必须协调推进工业化、城镇化、农业现代化。工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要基础，是发展的根基；城镇化具有不可替代的融合作用，能够一举托两头，有利于促进工农和城乡协调发展，可以有效提高农业劳动生产率和城乡居民收入。[3]

因此，新农村建设离不开农业现代化，城镇化也不能回避农业现代化，只有实现了农业现代化，才能把更多的农民从土地上解放出来，从而真正走向城镇化。农业现代化要求实现农村土地的产业化经营，农业产业化经营提高了农业发展的经济效益，为城镇化的发展奠定了物质基础。这一作用对于经济欠发达的小城镇地区极其明显。在地区城镇化发展的初期，许多工业都是建立在以农业原料加工为起点的基础上，如高沟镇工业初期的发展就是按照这个模式进行的，取得了很大效果。目前，这些产业依然是高沟镇的支柱产业。因而，只有稳定、充足的农产品供给，才能保证当地工业的发展，进而推动城镇化的发展。

3.3 充分发挥政府在农民市民化过程中的重要作用

政府在农民市民化过程中发挥着重要作用，虽然它不是市民化的决定力量，但它是重要的组织者和推动者，特别是在一些市场经济相对落后的城镇，政府更要发挥一定的主导作用。总的来说，就是政府要从经济、文化、社会管理等多方面入手，促进农民市民化全面的发展。

苏北的小城镇多数是市场经济不太发达的城镇，因此政府成为这些城镇实现城镇化的主要动力。所以这些城镇的农民基本上通过就地或就近城镇化从而实现市民化的，他们的整体文化素质并不高。由于他们长期从事农业生产，缺乏从事非农业劳动的职业技能；他们长期在农村生活，思想观念很难摆脱传统意识的影响。因此政府一方面必须加大对进城村民以职业培训内容为主的培训力度，并纳入政府财政预算，甚至列入政府官员政绩的考核内容。另一方面，还应注重对农民的心理素养、心理承受能力的培训，提高他们参与竞争的意识，引導他们实现思想观念向现代化转变，帮助他们从心理上尽快融入城市社会。

【参考文献】

[1]赵俊超.城镇化：改革的突破口[M].北京：中国人民大学出版社，2015：108

[2]英克尔斯.人的现代化[M]成都：四川人民大学出版社，1985：237

[3]人民网.李克强：协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[EB].http：//theory.people.com.cn/n/2012/1026/c40531-19403044-1.html.