中国新型城镇化影响因素研究

文/王雪建

中国新型城镇化影响因素研究

文/王雪建

中共中央党校研究生院

文章简要介绍了新型城镇化的四个方面内涵，即市场主导、以人为本、内生可持续发展、空间均衡。结合中国1980-2015年城镇化数据，分析了中国新型城镇化的影响因素，研究认为城乡差距对城镇化有一定阻碍作用，城镇化与产业结构偏离并存，财政支出是推动城镇化进程的重要力量，但存在财政资金效率低下的问题；建议加强政企合作，提高运作效率，优化产业结构，改革户籍制度，促进城乡人员流通。

新型城镇化；城乡差距；政企合作；户籍改革

城镇是区域的重要组成部分，是区域经济和社会活动的重要载体，是区域经济的增长极和发动机。推进城镇化建设是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对优化城乡经济结构、加快农民工市民化以及全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

政府为城镇化建设提出了一系列指导意见，在十七大、十八大、十九大上都重点提及，城镇化发展也主要得益于我国经济社会的科学发展与协调发展。城镇化发展理念由单纯重视数量和规模向注重质量和效益转变，由资源依赖和污染排放向节约资源和保护环境转变，由单一考虑城镇自身发展向城乡统筹协调发展转变。

1 新型城镇化的内涵

改革开放以来，我国城镇化速度显著提高，虽然出现了一些问题，但是我国的城镇化建设取得了显著成效。1978年我国城镇人口1.78亿，城镇化率仅为17.92%，然而截至2015年底，我国城镇常住人口达到7.71亿，城镇化率达到56.1%，达到中等发达国家水平，同时我国整体城镇化也进入了深入发展的关键时期。2000年到2015年15年中我国城镇化率提高了大约20个百分点。从政府发布的《国家新型城镇化2014-2020》可以看出，“新型城镇化”应包含市场主导、以人为本、内生可持续发展、空间均衡四个方面内涵。

1.1 市场主导的新型城镇化

在过去的城镇化建设过程中，造成了城市规模的泛滥和无效扩张，也造成了中国城镇化效率低下，土地利用率低，土地资源浪费严重。当前中国在新常态的背景下，要想实现经济增长，缓解城乡之间矛盾，解决三农问题，就要运用新的思路，实现新的增长，而要想改变城镇化先前存在的矛盾，必须打破政府主导的地位，引入市场机制，合理进行土地流转，以市场为主导对资源进行优化配置。合理确定政府和市场的边界，正确处理政府与市场的关系，形成市场主导、政府引导的新格局。

1.2 以人为本的新型城镇化

新型城镇化的本质是人的社会生活从农村生活转变为市民生活，更加追求人的全面发展与城镇化的协调发展。而不是以前城镇化建设过程中，只追求城镇扩张，片面认为地的城镇化是城镇化的中心。新型城镇化建设过程中，侧重于农民工生活问题的解决，提高他们的生活水平，加大社会救助和社会保障体系建设，为农民工在城市生活增添一份保障。同时从推进农民工市民化建设为起点，全面推进农民的市民化进程。

1.3 内生可持续的新型城镇化

随着中国经济环境的变化，中国经济动力发生转变，新型城镇化建设也应转变发展方式，从以前依靠外部出口拉动的外生城镇化，转变为现在的依靠内需、创新驱动的内生可持续的城镇化。新型城镇化更加注重绿色生态，强调绿色发展，减少能源消耗，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，必须放弃以往高耗能盲目开发、片面追逐经济增长的发展方式。

1.4 空间均衡的新型城镇化

中国在城镇化建设过程有存在很多问题，最典型的就是城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配，这造成了城镇化东中西部发展不均衡，拉大了城乡差距，与城镇化的初衷相背离。新型城镇化建设要注重空间均衡发展，要做到城乡布局合理、城乡发展均衡、城镇文化多样性。乡村大多留有当地文化传统与特色，不能因为城镇化建设而将这些乡土文明放弃，要注重发“有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式”保持城镇文明的多样性。

2 新型城镇化影响因素的理论分析

新型城镇化建设涉及多个领域，更要注重与其它产业战略均衡发展，不能顾此失彼。理清新型城镇化的发展脉络，对各种影响因素进行理性的分析，有利于新型城镇化的合理快速建设。本文将影响新型城镇化建设的因素分为以下几个方面。

2.1 经济增长

改革开放以来，中国经济开始迅猛增长，如今国内生产总值已经处于世界第二，仅次于美国；人均国内生产总值从1980年的468元，增长到2015年的50251元，增长了近107倍，这为新型城镇化的建设打下了坚实的基础。城镇和乡村人均收入均有大幅提升，并保持强劲地上升趋势，同时城镇居民人均收入增长远远大于乡村居民人均收入，这也促使农村人口向城市转移，但也有新的问题开始出现，城乡收入差距也在经济增长过程中逐渐拉大，在2015年达到新的高点，更有不断扩大的趋势，这成为新型城镇化进程中一个阻碍。总体来说，经济增长对新型城镇化具有推动作用，随着国家供给侧结构性改革，城乡收入差距加大只是进程中出现的短期现象，随着城镇化的不断建设，收入差距在长期内将会缩小。

2.2 政府财政支持

十九大报告中提到：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”现阶段，政府是新型城镇化的主要推动者，城镇化的发展方向、发展方式都要由政府做出合理的规划。在中国复杂的社会环境和经济环境下，只有政府才能发挥这种巨大的调节作用，对城市布局、城镇化演进做出统筹的安排。对于投资周期长、收益率低、现金流要求高的行业，尤其在道路、桥梁、公园等大型基础设施建设和公共产品提供方面，都需要政府进行大量投资，进行政企合作，从政府引导开始逐步引入市场机制，才是确保此类公共服务提供的可行性。

2.3 产业发展水平

一般来看，城镇化进程的推进背后往往是三次产业发展水平的提高。农业发展水平的提高，依赖于农业现代化水平的提高，这需要完善土地流转制度，充分发挥土地规模效应，，加强农业创新能力，提高农业劳动生产率，解放更多的劳动力，使农村剩余劳动力向城镇转移，实现村民的城镇化。过剩劳动力的涌入，使得二三产业有了充足的劳动力供给，降低企业的劳动力成本，推动了二三产业的发展。城镇在吸收农村过剩的劳动力，提高工业和服务业的发展水平的同时，一方面促进了国家的产业结构升级，提供了更多的就业岗位，增加居民人均收入，推动了城镇化的发展；另一方面，伴随着工业化和服务业水平的提高，产业效率不断提高，技术对于低水平劳动力产生挤出效应，低端产业的人力需求已经饱和，而高端产业的高素质人才又极具缺乏，就会产生二三产业劳动力需求的结构性扭曲，阻碍技术进步，阻碍城镇化建设。

2.4 制度发展水平

要形成有序的社会，必须注重规则和制度的建设。制度水平是一个区域的重要软实力，是城市正常运行必不可少的内部保障，制度建设更是政府管理水平的重要体现。教育、保险、养老等社会保障制度的建设水平与城镇内的居民息息相关，较好的社会保障制度能够解决人们的后顾之忧，使人民生活有所保障，提高居民的幸福感，能吸引众多农村劳动力向城镇转移。管理、行政等在内的各项其他制度更能提高城镇的运行效率，减少制度性交易成本，无形增加了人民的相对收入，推动了城镇化的进程。

3 政策建议

为更好地推动中国新型城镇化建设，需要社会各层次各领域共同努力，可以从以下几个方面入手：

3.1 提高财政支出效率，加强政企合作

中国财政支出虽然处于至关重要的地位，但是最大的问题是财政支出资金的利用效率低下，造成了很多不必要的浪费，新型城镇化建设只有提高财政支出效率，才能更有效率的实现预期目标。政府职能的局限是财政资金产出率低下的重要原因，采用政企合作的形式是弥补政府功能缺失，提高企业执行力的最佳选择。政府跟企业联合进行新型城镇化建设，既能节约政府资金，又能提高财政资金运营效率，一定程度上可以将财政资金市场化，产生新的收益。

3.2 优化产业结构，降低产业结构偏离度

我国城镇化建设过程中存在较大的产业结构偏离度，即就业结构与产值结构不匹配，存在较大的市场扭曲，因此，在国家新型城镇化建设过程中，要注重“以人为本”“内生均衡”的基本内涵，不能像过去那样粗犷式的扩张，这就要调整产业结构，促进产业结构升级，实现城镇化建设过程中，农民市民化的软着陆。

3.3 改革户籍制度，完善社会保障制度，促进城乡人员流通

现行户籍制度是城乡劳动力自由流通的重要阻碍因素。在城乡二元结构下，城乡收入分布存在固有的弊端，随着经济发展和工业化的不断深入，收入差距有不断扩大的趋势，这进一步增加了农民进城的需求，然而户籍制度是最大的障碍。改革户籍制度，放开各项管制，真正从农民的角度考虑，才能真正促进城乡人员流通，缩小城乡差距，逐步实现农民市民化，进而打破固有的城乡二元结构，实现城乡融合。

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