新时期国有企业改革方向初探

赵世萍

（中国财政科学研究院，北京 100142）

一、国有企业改革的历程及基本思路

自1978年改革启动以来，我国的国企改革已经走过了近40个年头，在不同的历史阶段，国企改革的目标、思路、理论依据和主要政策措施都有很大的区别。

（一）国有企业改革历程的回顾

党的十八届三中全会以前，我国的国有企业改革大体上经历了三个阶段[1]。

第一阶段，从1978年至十四届三中全会召开，改革的主线是政企分开和放权让利。在此期间，国有企业开始适应商品化的经营环境，并以竞争主体的身份进入市场。这阶段的国企改革虽然在一定程度上增强了企业活力，但也积累了一些深层次的问题。私营企业和外资企业的发展，加剧了市场竞争，承包制等改革措施也日益暴露出内在的制度性缺陷，国有企业改革开始寻找新的动力和突破。

第二阶段，从20世纪90年代初至2002年，改革的重心是建立现代企业制度，推动国有经济结构调整。党的十四届三中全会第一次提出国有企业的改革方向是建立现代企业制度；十五届四中全会提出从战略上调整国有经济布局，要求从总体上搞好国有经济，发挥其主导作用。在这期间国有大中型企业完成了三年脱困，大规模地进行现代企业制度改造。国有企业开始从一般竞争性行业逐步退出，国有经济和国有资本也逐步集中到关系国民经济命脉的行业和领域。

第三阶段，2003年至党的十八届三中全会召开，国企改革进入到以国有资产管理体制改革推动国有企业改革的阶段。2003年，国务院国有资产监督管理委员会成立，各级国有资产监督管理机构陆续组建，新的国有资产管理体制和框架基本形成，开始了以国资委为主推动并监管国企改革的新阶段。

党的十八届三中全会后，国有企业改革步入一个新的时期，面临着更加复杂的形势与挑战。2015年《深化国有企业改革的指导意见》出台，国有企业改革的顶层设计完成，随着一系列配套文件的陆续发布，深化国企改革的“1+N”政策体系逐步形成，新一轮国有企业改革进入实质性实施阶段。

（二）新时期国有企业改革思路的变化

改革开放前，我国的国有企业是建立在计划经济体制下，以“统收统支”为基本治理模式的全民所有制企业。企业是政府的附属物，缺乏活力、效率低下。因此，十八届三中全会以前，国企改革的基本思路是：通过实行放权让利、转换企业经营机制、建立现代企业制度、完善公司法人治理结构等改革，尽可能扩大企业自主决策权，使国有企业成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。经过三十多年的改革与战略性调整，我国的国有企业改革基本完成了这一预期目标，国有企业的自主权得到落实，国企作为独立的市场竞争主体参与竞争。

十八届三中全会前后，国际、国内的政治、经济形势发生了深刻变化。从国际上看，随着英国脱欧和川普上台，全球化趋势开始放缓，西方发达国家国内贸易保护趋势逐步显现，给我国产品出口和外贸制造很大的障碍。从国内方面看，中国经济增速放缓，在经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的背景下，中国经济从高速增长进入中高速增长，我国开始步入经济发展的新常态。在这样的国际、国内背景下，中国经济政策取向发生了重大变化，从对需求端的刺激政策变为大力推进供给侧的结构性改革。

十八届三中全会做出了新时期全面深化国企改革的战略部署，明确了国企改革的总目标：在实现国企自身发展壮大的同时，推动中国经济的持续健康发展，以及社会的全面进步。这就对国有企业提出了新的更高的要求，也要求国企改革不能仅停留在完成市场化和商业化的层面，必须转变改革思路，重新定位其在社会、经济发展中的重要作用，建立完善的现代国有企业制度。《关于深化国有企业改革的指导意见》完成了国企改革的顶层设计，提出：国有企业是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，必须坚定不移做强做优做大。在具体改革措施上，《指导意见》明确了深化国企改革的思路框架是在分类改革的前提下，深化混合所有制改革，完善现代企业制度，推动国资监管体制变革，逐步完成以管资产向管资本为主的转变。

二、新时期国有企业的性质及定位

经济新常态下，随着供给侧结构性改革的不断深入，各有关方面对国有企业的性质和功能定位有了重新认识，并取得一些基本共识。

（一）国有企业的性质

世界各国的国有企业都是政府干预经济的工具与手段。在西方发达国家，国有企业通常被政府用来实现下列目标：通过国有企业履行社会责任，保障就业，调控国民经济和社会发展，实现一定时期内的国家发展战略。同时还有弥补市场缺陷，促进经济结构的合理和优化，平抑经济周期带来的经济波动等功能。

中国的国有企业是由国家出资设立的企业，是在社会主义市场经济体制中运行的经济主体，其根本性质是所有者为全体人民，人民通过国家来实现对企业的所有权。国企的这一性质要求其在运营中必须体现国家意志和人民的整体利益要求，承担国家和人民意志所赋予的责任，如在一定时期内，可以超越单纯的商业利益，实现一定的社会目标。在社会主义市场经济体制下，中国的国有企业不仅是政府代表公众利益干预经济的手段，还是政府参与经济的手段[2]。我国是发展中国家，目前正处于经济转型时期，国有企业不仅要实现效益目标，作为国家的政策工具，还要在经济体制改革和社会发展中发挥重要的作用。

（二）国有企业的功能定位

作为具有特殊性质的企业，在经济新常态下，国有企业要明确其在国家政治、经济发展中的特殊作用，除了要担负弥补市场失灵等一般性功能外，还应在一些特殊领域发挥作用。

首先，国有企业应承担关键领域和行业的主导作用，实现重要公共产品和服务的供应目标。国家设立国有企业，一方面，是为了提供一般企业无力提供或者不愿意提供的产品或服务，如涉及社会生产和民生的基础设施建设行业：城市道路建设与维护、公共交通、电力、集中供暖、通信以及邮政服务等，保证这些领域产品和服务的供应以及价格的稳定；另一方面，在一些关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和领域，国有企业要发挥主导作用。就目前看，中央所属企业主要集中在金融、能源、邮政、电信、航运、汽车、石化、有色金属以及军工等领域；地方国有企业主要分布在城市公用事业、市政、工程、高速公路、钢铁、煤炭、冶金等领域。而民营经济则主要在轻工、一般制造业、建筑、交通运输餐饮、租赁等领域占据着绝对优势[3]。国有经济和民营经济在主要经济领域形成了分工协作、相互竞争的格局。

其次，国有企业应在解决重大社会经济问题时发挥特殊的作用。从国际经验看，国有企业的设立和发展，往往是为了解决社会经济生活中出现的特殊问题，或者是为了应对重大危机。如在2008年的金融危机中，美国和欧洲等国家都采取了国有化的措施，绝对控股一些私营金融机构和大型私营企业，以稳定经济形势，度过危机。我国的国有企业也不例外，同样在应对2008年的金融危机时，发挥了不可替代的作用。由此可见，国有企业的改革不仅要关注自身的发展，还要注重其对整个国民经济的影响，当国民经济体系遇到风险时，国有企业应当承担起解决重大社会经济问题的“特种部队”的功能。

再次，国有企业应在改善市场运行秩序和产业结构方面发挥积极作用。由于国有企业的特殊性质，它在设立和发展过程中，往往会得到国家强大的财力支持和政策倾斜，因此容易造成在一些产业中的垄断。体现在：在一些国家法律规定的特殊产业中，国企处于垄断经营或专营的地位，其他企业禁止进入。在一些国家法律没有规定专营和垄断经营的产业中，国有企业依靠自身强大的背景和国家财力及政策的支持，也容易处于垄断地位。还有一些产业中，国有企业同非国有企业虽然在理论上处于平等竞争的地位，但在实际经营过程中，仍有着些许优势。不论国有企业处于上述哪类行业，在经营中都应该在考虑自身效益的同时，还应促使整个国家产业发展的市场结构和运行秩序不断合理和优化，做到有进有退，适度平衡。

最后，国有企业在维护社会公平方面发挥积极作用。表现在市场竞争上，一方面，当国有企业作为市场参与者与其他企业竞争时，应遵循公平、平等的原则；另一方面，当国有企业处于某些特定的行业中，居于垄断和支配地位时，其特权不应被滥用。表现在收入分配机制上，同其他一般性企业相比，国有企业的收入分配制度更强调公平性，并成为全社会收入分配的合理参照。

三、新时期国有企业改革的方向

党的十八届三中全会后，启动了新一轮的国有企业改革。下一阶段的国有企业改革方向，应在进一步界定不同类型国有企业功能定位的基础上，对国有企业进行分类监管，完善国有资产管理体制，加快混合所有制改革，为供给侧结构性改革提供动力。

（一）以分类改革为突破口，深化国企改革

按照《关于深化国有企业改革的指导意见》，国有企业分为公益类和商业类，不同类型的国有企业功能定位不同。公益类国有企业，主要是为社会提供公共产品和服务，保障国家安全，维护国家利益和公共利益。商业类国企则强调按照市场化要求运作，实现国有资本的保值增值。对于不同类型的国有企业，应根据其功能定位，分类推进改革。

国资委管理的央企已经开始进行分类改革试点。从理论层面看，未来中央企业将主要分为三类：实体产业集团、国有资本投资公司和国有资本运营公司[4]。从实践层面看，国资委选择了中国诚通集团和中国国新控股公司进行运营公司的试点，选择了中粮集团、保利集团等8家央企作为投资公司的试点。试图在理顺国家与国有投资、运营公司的关系上有所突破，同时探索国有投资、运营公司与所出资企业的关系，从而实现从管资产到管资本的转变。

地方国资国企也积极进行国有企业分类改革的探索，组建、改建国有资本投资、运营公司。其中有21家省级国资委组建了52家国有资本投资、运营公司[5]。

国有企业分类改革的关键是明确不同国企在国民经济和社会发展中的作用和功能定位，并进行分类，针对不同类型的国企，选择不同的改革思路。根据国企分类制定发展战略，推动国有资本有进有退，提高国有资本的运行效率。

目前，国有企业改革的顶层设计已经完成，但针对具体问题的政策设计还不是很清晰，如在国有企业的分类问题上，只提出了分类原则，而分类标准和不同类型企业在市场经济中的作用和定位还不够明确，不同类型国有企业的改革路径和思路也很模糊，迫切需要通过试点和探索，制定相应的标准和政策，完成对国有企业的分类，为深化国企改革奠定基础。

（二）深化国有企业混合所有制改革

混合所有制的概念早在十五届四中全会就提出来了，党的十六大报告和十七大报告都提到要“发展混合所有制经济”，2013年召开的十八届三中全会再次强调“积极发展混合所有制经济”，2015年国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中把发展混合所有制经济作为国有企业改革的目标。在新一轮国有企业改革中，发展混合所有制经济应以国有企业的分类改革为基础，不同类型的国企应按照不同的标准进行考核和监管，混合所有制改革的思路也应是“分类”“分层”进行国企的混改[6]。

按照《指导意见》的划分，国有企业分为公益类和商业类，公益类国有企业是指提供公共产品的企业，这类国企应采取国家独资的形式。商业类国有企业包括处于自然垄断领域的国企和处于竞争领域的国有企业。自然垄断行业的国有企业是混合所有制改革的重点。处于自然垄断领域的国企通常分布在基础性产业中，这些国企在保障国计民生和国家经济安全方面发挥着重要作用，因此需采取国家控股模式。虽然这些企业不能以追求利润最大化为目标，但是仍然要提高企业的市场竞争能力。在国家控股的前提下，通过混改，引入多元化投资主体，打破行政性垄断，从而提高企业的竞争力和经营效率。处于竞争性领域的国企则应作为自主经营、自负盈亏的市场经济主体，完全走向市场。在这一领域的国有资本应有进有退，通过混合所有制改造、股份制改造或实行民营化，推动企业的兼并重组，优化国有资产质量，实现国有资本的保值增值。

（三）深化国有资产管理体制改革

国有资产管理体制改革是国企改革的基础。2015年11月，国务院发布了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，开启了新一轮国资管理体制改革，国资体制改革的方向也从以管资产为主转向以管资本为主。近年来国企改革加速推进，但国资管理体制改革进展不大，明显落后于国企改革。国有资产效率低、流动性差等问题没有从根本上得到解决。

新一轮国资管理体制改革需要适应深化国有企业改革的需要，重新构建国有资产管理体制，实现从“管资产”到“管资本”的转变。

首先，应通过改革进一步优化国资布局，提升国有资本运营能力和效率，从而增强国有资本的控制力、影响力和收益率。第一，国资委作为出资人的代表，要促使国有资本投向经济、社会发展的重点方向和领域。第二，国资委还应根据国家某一阶段的经济政策，优化国有资本的结构和布局，以适应国家政治、经济发展的需要。第三，应该提高国有资本的运行效率，保证经营性国有资产保值增值。

其次，完善国有资产监管体系，实施分类监管。一方面，要进一步深化国资委机构改革，明确国资委自身的定位和职责，厘清国资委与国有投资公司、运营公司之间的关系，掌握监管的边界；另一方面，在国企分类改革的基础上，应对处在不同行业、不同类型的国有企业实行分类监管。对公益类的国企注重其宏观效率的考核，对自然垄断行业的国企兼顾社会目标和利润的考核，而对竞争性领域的国企则主要以国有资本保值增值为考核目标。

国资国企的改革是相伴而生、相辅相成的。在深化国企供给侧改革的背景下，只有国资管理体制改革和其他相关配套改革协同共进，才能取得应有的成果。

[1] 黄群慧，王佳宁.国有企业改革新进展与趋势[J].改革，2017，（5）：6.

[2]黄速建.国有企业改革和发展：制度安排与现实选择[M].北京：经济管理出版社，2014：74-75.

[3]杨学春，杨新铭.“十三五”时期国有企业改革重点思路[M].北京：社会科学文献出版社，2016：5.

[4]白天亮.国资投资运营公司眉目渐清[N].人民日报，2017-06-19.

[5]杨烨.国资投资运营平台试点将扩容[N].经济参考报，2017-06-29.

[6]中国宏观经济分析与预测课题组.新时期新国企的新改革思路[J].经济理论与经济管理，2017，（5）：14.