森林防火法治体系论

张崇波

森林是陆地生态系统的主体。其特殊功能决定了森林在维持生态安全、维护人类生存发展的基本条件中起着决定性和不可替代的作用。森林火灾是森林三大自然灾害之首，森林火灾烧毁植物资源，危害野生动物安全，引起土壤贫瘠和水土流失，导致生态环境失去平衡。森林火灾不仅烧毁了宝贵的森林资源，严重威胁生态安全，而且会给广大人民群众的生命财产安全造成重大损失。在全球气候变暖的背景下，我国森林防火工作面临新形势和新挑战。加强森林资源保护，加大森林防火法治建设的力度，最大限度地减少自然和人为因素对森林资源的破坏，是生态环境建设的一项重要内容。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。全面加强森林防火的法治体系建设，把森林火灾的预防、扑救，以及灾后处置等活动纳入法治轨道，是依法治国基本方略在林业领域特别是森林防火工作中的重要依托和集中体现；是深化林业管理制度改革，建设生态文明的重要内容；也是完成新时期建立系统完整生态文明制度体系，为林业改革和发展提供可靠保障的必然要求。近年来，在党中央、国务院的正确领导下，各级森林防火部门认真贯彻依法治国基本方略，加大法律法规实施力度，积极推进依法治理，制度体系不断健全、执法行为逐步规范、法治理念不断增强、治理方式日趋科学、法制宣传教育不断深入、法制保障持续加强，依法治火取得了明显成效。2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，首度将“美丽中国”写入“十三五”规划，狠抓森林防火，保护森林资源是生态文明建设的重中之重。2016年5月以来，受全球增温气候背景和“厄尔尼诺”现象的影响，加拿大、俄罗斯、美国等国家相继发生重大森林火灾，不得不引起我国的高度重视。深入开展依法治火工作，加强森林防火法治体系建设势在必行。通过森林防火法治体系的建构，实现有效预防和扑救森林火灾、保障人民生命财产安全、保护森林资源、维护生态安全的目的。

一、森林防火法治体系内涵

森林防火法治体系建设要坚持依法治火原则。依法治火就是依据法律、法规和规章等法律规范治理森林火灾。在森林防火法律体系中，《消防法》《森林法》是《森林防火条例》（以下简称《条例》）的法律来源，《条例》是依法治火的基本法律依据，有关森林防火的地方性法规、规章和单行条例是依法治火的主要依据。森林防火法治的基本内涵在强调法律至上、控制权力以及保护权利等基础上，更加注重完善科学立法机制、构建责任机制和规范执法等。

二、科学立法

森林防火法治体系的“法”包括《中华人民共和国突发事件应对法》《森林法》《森林防火条例》《国家森林火灾应急预案》和其他法律中涉及消防工作的有关内容；国务院制定的有关消防工作的行政法规（例如《森林防火条例》），各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会和省会城市、自治区首府、经济特区所在地以及经国务院批准的具有立法权的人民代表大会及其常务委员会制定的有关消防工作的地方法规；有关部门制定的有关消防工作的部门规章，各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院批准的具有立法权的人民政府制定的规章；国家工程建设相关的消防技术标准、规范及其他强制性、指导性消防技术标准（技术法规）等。

（一）加强沟通和博弈。

一般来说，立法是指特定国家机关依照一定程序，制定或修改法律活动。从本质上讲，立法本是各种社会利益的分配和协调，是不同利益主体之间的博弈，是对既有利益格局的调整，是在打破现有利益格局的条件下，通过协商和博弈，重塑新的利益格局，既保护共同利益，也保护个人利益。森林防火法治体系的构建涉及国家、社会、个人等各方利益，因此，对利益的调整必须格外小心，必须扩大和促进博弈，进而形成共识，达成各方均能接受的方案，平衡各种利益，体现和保障各利益主体不同的正当利益。另外，对政府部门组织森林防火立法起草或参与立法起草中可能渗入的部门利益，应当通过公众参与、其他部门参与、立法审查、权力机关审议及其他程序博弈机制进行制约，以最大限度地反映各种不同利益群体、不同利益阶层的利益和意志。

（二）丰富立法方法。

根据《立法法》第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”可见，在制定森林防火法律规范过程中，应广泛采取座谈会、书面征求意见、调查研究、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证、媒体讨论、信访等形式。因为这些方法的广泛运用，不但有助于法案起草者深刻了解和把握各有关方面的利益、愿望及相关要求，而且有助于立法协调工作的实施，保证立法顺利进行，使法案更加成熟，质量更高。

（三）强化立法论证和立法评估

森林防火作为一种公共决策和国家行为，立法本身、更不用说执法都是要耗费社会资源的，而森林防火的社会资源是一定的、有限的。因此，要采取成本效益法，对执法成本、执法收益等进行客观分析和论证，其中执法成本包括：执法机构、人员编制、经费等。森林防火法律法规在实施一定时间之后，要开展评估工作，检测其实施状况，发现其中存在的问题，加以修改完善，增强可行性、可操作性，真正将纸上的规定变成现实的东西。

（四）发挥专家学者作用

森林防火立法设计面临众多技术性的问题。立法过程中广泛征求专家学者的意见，有利于提高法案的质量，转变思想观念，充分发挥专家学者在立法中的作用。建立健全专家咨询、顾问制度，发挥各方面专家学者的作用。森林防火专业性、技术性强，森林防火立法应征求相关学科领域专家学者的意见，从各个角度对法律草案进行研究推敲。

三、构建制度

（一）明确森林防火责任核心地位，完善政府森林防火问责机制

借鉴美国《国家政策法》的经验，明确确立“统一管理，分工负责”的原则，按照“权责对等，有权必有责”的思路，可以考虑设立跨行政区域的森林防火监督机构。在实行地方各级人民政府行政首长负责制的形势下，要强化政府森林防火工作质量问责机制，将森林防火的职权直接委任给各级政府及其主要负责人，强化各级政府作为森林防火第一责任人的责任和义务。建立森林防火工作质量综合考核制度，完善对地方政府及政府官员的考核体系。

（二）建立高效森林防火管理体制，实施严格的火源管理制度

重在制定预防和森林资源保护为目的的监督管制制度，实行严格的火源管理制度：明确规定野外用火审批制度，对野外火源实施统一监督管理；完善野外用火监察制度，健全县级监察、镇级监管、村级负责的野外火源监管体制，保障独立进行火源监管，配合行政执法；建立生态红线制度，在重要生态功能区、陆地生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，发挥森林防火功能，保障生态环境；设立集中野外用火期，政府匹配相关技术人员，积极组织广大林农有计划、有防范地投工投劳集中烧除林缘农田边可燃物，从源头上消除可燃物隐患；将森林防火工作的重点落实在县乡（镇）等防火一线，推行“联保”制度。

（三）加强技术法规（包括标准、规范和规程）的制定工作

依法全面追究森林火灾案件中的行为人责任，合理承担法律责任。例如责任追究制的制定、森林防火行政首长负责制的标准制定和森林防火督导暂行办法等。技术法规应该涵盖森林防火工作的全过程，主要包括行政首长负责制情况、日常工作管理情况、基本建设和规划情况、物资储备情况、经费落实情况、队伍建设情况、隐患排查情况、宣传教育情况、预警响应情况、火源管控情况、火灾扑救情况、灾后处置情况和责任追究情况等。

四、规范执法

（一）推进森林防火执法体制改革

整合森林防火执法力量，保证森林防火执法机构具有合法的行政执法资格。推行林业综合行政执法体制改革的地方，要加大森林防火执法力度。积极探索推行森林公安机关统一行使森林防火行政处罚权的执法模式。由林业综合行政执法机构行使森林防火行政处罚权的机构，在作出行政处罚前，应当由林业法制机构对其法律适用、处罚程序等进行法制审核。由森林公安机关行使森林防火行政处罚权的地方，森林公安机关法制工作机构应对处罚的程序和法律适用等进行审核。加强县（市）一级森林防火执法机构的建设，加大执法设施和装备条件的保障力度。

（二）加强森林防火执法规范化建设

完善森林防火行政执法程序，公开森林防火行政执法流程图，建立森林防火行政执法过程全记录制度。统一森林防火行政执法文书格式。推进网上执法办案系统建设，提高森林防火行政执法的效率和信息化水平。规范森林防火行政执法检查和执法监督程序，完善执法案卷评查制度。建立健全森林防火行政执法与刑事司法衔接机制，森林防火行政执法机构对涉嫌犯罪的案件应当依法移送，不得以行政处罚代替刑事处罚。

（三）强化森林防火行政执法监督

严格界定森林防火主管部门内设机构、岗位执法人员的执法责任。强化森林防火行政执法内部监督，建立内部监督制度。开展森林防火行政执法层级监督，积极探索层级监督新方式。森林防火行政主管部门应自觉接受人大及其常委会的监督，自觉接受人民政协的民主监督。森林防火行政主管部门应当积极创造条件、拓宽渠道，完善社会监督机制。自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督检查。通过参加行政诉讼案件的应诉活动，接受人民法院的司法监督。森林防火主管部门要在接受监督过程中及时纠正和处理各种违法或不当的森林防火行政执法行为。