关于贯彻执行监督管理条例促进融资担保行业可持续发展的思考——以岳阳市实证为例

2017年8月2日，《融资担保公司监督管理条例》(以下简称“条例”)公布，并于同年10月1日起施行，融资担保行业面临着新的挑战和机遇。那么，这个行业当前发展状况如何？存在一些什么问题？如何适应这一重大政策的变化？带着这些问题，人行岳阳市中支以岳阳全辖共有的9家融资担保公司为实证，采取组织召开全市融资担保公司法人代表座谈会、金融稳定专项监测、实地调研走访等方式展开了调研。

一、 外部环境

近年来，为促进融资担保行业的健康、有序、持续发展，从国家到地方，各级政府从建立代偿补偿机制、构建可持续经营银担合作模式、营造支持发展的良好环境、监督管理等多方面出台了一系列政策措施。这些鼓励与管理措施落实得怎样？其外部生存和发展的环境到底如何？

(一)风险分担机制没有落实。近年来，政府出台的政策有很多，但难以落地。与会担保公司老总直言“国家担保扶持政策，到了下面，就是只打雷不下雨”，形容为“政策是玻璃门，看得见，进不去”。如，2015年8月7日，国务院《关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发【2015】43号)“鼓励有条件的地方设立政府性担保基金，实现小微企业和三农融资担保风险在政府、银行业金融机构和融资担保机构之间的合理分担”；2017年3月6日，《湖南省人民政府关于促进融资担保行业加快发展的实施意见》(湘政发【2017】7号)“中小微企业和三农融资担保风险，由融资担保机构、当地人民政府和合作金融机构合理分担”“各市州、县市原则上按照代偿额的20%，对辖区内中小微企业和三农融资担保代偿进行补偿”等。目前，岳阳市和省内多数市一样，尚未建立政府和银行对融资担保公司风险共担的机制。

补偿机制也未建立。2016年以前，国家和省级财政对担保公司都给予了相应的风险补贴。2016年国家取消了该项补贴。近年来，国家和省级相继出台政策，要求建立代偿损失补偿机制，岳阳还没有落实该项政策。代偿损失补偿机制不建立，严重影响了担保企业的担保信用和持续发展。2016年6月2日，中共湖南省委湖南省人民政府《关于加快金融业改革发展的若干意见》(湘发【2016】12号)明确“建立代偿补偿机制，省市县人民政府分别按照担保机构在保余额的5‰安排代偿补偿专项资金”。对于这项政策，融资担保公司主要负责人一致反映，2017年省级财政补贴尚不明确，市县级也无一真正纳入财政预算。

(二) 银担模式构建不尽人意。《湖南省人民政府关于促进融资担保行业加快发展的实施意见》(湘政发【2017】7号)建议金融机构根据政策导向，按照商业可持续、风险可防控原则，主动对接，简化手续，积极扩大和深化银担合作。对由再担保体系覆盖的中小微企业和三农融资担保业务，原则上不收取保证金，并给予适当利率优惠。对贷款发生风险的，合理放宽代偿期限。根据融资担保机构信用等级，合理确定融资担保的放大倍数，原则上不低于5倍，最高不超过10倍。金融机构承担风险分担比例原则上不低于10%。

实际上，为了规避自身贷款风险，金融机构倾向于提高合作门槛，保证金比例一般为20%，金融机构风险分担比例为0。银行面对严格的不良资产监管和绩效考核，利率优惠、放宽贷款期限、借新还旧等政策要求仍停留纸上，难以实现。比如在需要融资担保公司代偿的情况下，银行机构除了要求其支付本金，还需要其支付利息、罚息，甚至是诉讼成本。贷款利率方面，有时不仅不能给予利率优惠，还执行了较高的上浮利率，企业承担了过高的融资成本。

(三) 支持发展的良好环境政策措施难以兑现。税收优惠方面：增值税改革前，融资担保公司业务收入免征营业税，税改后，对于担保放大倍数达到3倍以上的才免征营业税，而目前的担保公司普遍达不到这个放大倍数，担保机构的税负相应加重。因此，融资担保公司税收面临旧政免征已经取消、新政难以达标受益的局面。反担保或再担保方面：这项政策安排是对症下药，降低融资担保公司担保风险的强有力措施。但现实中，评估、变现、产权过户等涉及的相关部门办理效率不高，时间长，手续复杂，有的甚至不作为，导致反担保难以落实。比如：车管部门不受理融资担保机构的车辆抵押登记；不动产抵押登记程序复杂，办理时间长，新增测量收费等障碍，这些都直接影响了商业融资性担保公司业务的开展。司法维权难方面：目前，湖南省提出了“赋予强制执行工程”，相关案件有法院直接裁决，提高追偿效率。座谈反映，在岳阳，融资担保公司的司法维权案件从申请立案、开庭、判决到执行，最快1年，长的达2-3年，甚至遥遥无期。金融机构身份确认方面：2015 年，中国人民银行、银监会等部门联合下发了《金融业企业划型标准规定》，明确商业融资性担保公司参照该规定中“除贷款公司、小额贷款公司、典当行以外的其他金融机构”标准划分类型，肯定了其金融机构的市场身份。但融资担保公司并没有享受相关待遇。比如：相关部门没有为融资担保机构依法查询与担保有关的客户信息提供便利；涉及房产、土地、车辆、船舶、设备其他动产、股权、知识产权等抵押物登记和出质登记的，没有比照金融机构的相关政策办理；司法机关没有如对银行机构一样为融资担保机构的债权保护和追偿提供有效协助。

(四) 监督管理难到位。目前，湖南省融资性担保公司的监管部门是金融办，由金融办为其颁发经营许可证，并进行年检，平时要求其报送经营情况及重大事项。由于融资担保公司的监管制度层面较单薄，缺乏有章可循的具体操作细则和有约束力的法律法规来规范其行为，加之，监管部门受人力、专业等制约，监管措施难以到位，后续管理跟不上。一方面准入门槛不科学。岳阳市某家担保公司在2009年成立之时将2500万股本金直接放贷，这在当时不是个别现象。后来相关设定又过于严格甚至是不切实际，走向管制极端。另一方面缺乏退出机制。一业内高管表示：“民营资本做担保，是踏上不归路，不是在监狱里，就是走在去监狱的路上”，民营资本一旦进入担保市场，就“无法回头”。这说明了退出机制的缺失。目前，岳阳市已经有3家融资担保公司停业，对这3家僵尸担保公司如何处理，它们的债权债务关系如何处置，都需要相应的退出制度。

二、经验借鉴

美国、日本在融资担保业的风险控制制度、监管制度等方面都有完善的制度安排，在法律中对相应机构的设立、业务模式、服务对象等作出相应的规定，建立了权责明确的框架。

在风险控制方面，日本的做法是设定了最高担保限额普通保证是4亿日元，无抵押担保是8000万日元，担保放大倍数为基本资产的60倍。有专门的信用风险数据系统，对中小企业进行信用评估，有效的加强了监督和对风险的掌控。实现审、保、偿分离制度。

在风险补偿方面，日本和美国具备完善的信用担保最后风险保障制度。美国以国会小企业预算资金中的专项资金为中小企业提供信用担保，小企业管理局的经费全部由政府承担；日本则由中央政府全资拥有的金融公库为信用保证协会提供再担保。两国均以政府信用为信用担保提供最后的风险保障，鼓励商业银行对中小企业贷款。这些政府行为都保障了信用保证协会能有极强的公共保证能力和信誉。

在监督管理方面，美国对政策性和商业性担保公司有着不同的监管，对于政策性担保公司，不仅有法律的直接规定，小企业局还受到检察长办公室以及联邦政府责任署的监管；对于商业性信用担保机构虽然没有专门的监管机构，但依然受到严格监管。另外，美国信用评级制度健全，信用评级结果高度准确，以及失信惩治力度的超强，都构成了担保机构避免信息不对称、被无故逃债等问题的保障。

三、发展思路

融资性担保公司作为连结银行和小微企业间的桥梁，为小微企业、“三农”等实体经济提供外部信用增级，是普惠金融体系的重要组成部分。对解决小微企业等实体经济融资难、融资贵等当前迫切需要解决的问题具有重要的、不可替代的作用。面对生存和发展瓶颈，融资担保该向何处？

(一)要依据新属性加大支持力度。国务院印发的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》和新颁布的《条例》都明确提出，对于服务小微企业和“三农”等普惠领域、关系经济社会发展大局的融资担保业务，要尊重其准公共产品属性，政府给予大力扶持。这是对我国现行的、以商业性融资担保为主的融资担保行业发展的一次重新定位。一是落实风险分担机制。《条例》明确规定：“各级人民政府财政部门通过资本金投入，建立风险分担机制等方式，对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司提供财政支持”。业内认为要想政策真正落地，要有两个措施：一要有具体的配套操作细则，二要对政府和银行有督办巡查措施。二是政府有责任协调好房产、国土、工商、工业、林业、交警等相关职能部门的关系，明确办结时限，减免办理费用，开辟办理抵押登记手续“绿色通道”，切实减低中小企业融资成本。三是职能部门要把融资担保公司当作金融类金融机构对待，司法部门加大司法清欠、执行力度，整治信用环境。四是通过媒体的正面宣传，把正常的融资担保业务和民间融资区分开来。五是纳入人民银行征信系统。融资担保公司的数据目前还不具备自主查询借款人信息的条件，担保公司无法共享银行的企业信息，银行也没有固定渠道了解担保公司的资本金运用情况及信用状况。因此，接入人行征信系统十分有必要。

(二)抱团组建实力雄厚的融资担保集团。思路是：以股金资本为纠带，以并表为管理形式，以市、县(区)为当地融资担保公司建制单元，以本级政府入股为准公共产品属性保证，以专业监管为主、行业自律为辅形成管理体系，打破单打独斗格局，凭借国有担保资源优势，发挥民营担保操作灵活的特点，开展业务合作，实行信息共享、风险共担，做大做强担保业务，将现有的分散的中小融资担保公司整合成实力雄厚的省级融资担保集团。

基本框架可以是：组织对现有存量的融资担保公司进行清产核资，依法淘汰劣的、兼并小的、破产死的。按照一地(市、县、区)一家，由当地政府采取或注资或补资进行控股组建，明确其准公共产品的定位、担保费率和风险补偿等经营方针，动员当地行业协会或龙头企业参股。在省级融资担保集团未组建之前，先稳步、规范发展。组建后，明确由省融资担保集团对每一家省级以下担保公司按25%的标准注资入股，合并报表，形成省融资担保集团公司，业务上实行从上到下“一条鞭”管理，监管上接受专业机构管理、指导和监测。

(三)完善严格规范的监管体系。

一是健全相关法规。目前在我国现有的法律体系中，缺少一部专业性较强的法律法规来规范商业融资性担保公司的运营。为此建议：第一，完善相关法律法规。立法机关应结合国内外先进、成熟的经验，从对担保公司的鉴定、具体业务内容、责任划分、进入退出条件这几方面对法律进行完善，研发出一套适用于我国商业融资性担保公司发展的法律法规。第二，建立常规风险监测预警机制。监管部门可以通过资本规模、业务总额、代偿比率、赔偿金额等这些指标的监控，建立起风险预警提示发布机制。同时应鼓励媒体承担信息提示的责任，加强对商业融资性担保公司的监管。

二是加强准入监管。融资性担保公司属于高风险金融机构，应当在股东准入方面有严格的标准，包括股东的资产净额、社会声誉、诚信记录、违法违规记录等方面都应做出限制。注册资金准入上，2000万元门槛较低，业内反映：可考虑县级5000万元，地市级1亿元。在注册资金监管方面，商业融资性担保公司的资本金要由银行机构进行全额托管，不得挪作他用；对于不符合规定用途的行为，金融机构有权止付，并报告监管部门。

三是分类监管。应当区分融资性担保业务的类型，根据不同特性的业务施以相应的监管措施，如政策性担保业务与商业性担保业务就应当分别设有不同的两套监管制度。此外，融资性担保公司应当有限制、有条件地经营融资性担保以外的业务。并对融资性担保公司经营地域有所限制，若融资性担保公司要在注册地之外开展业务，应当获得监管机构的许可。

调查认为：融资担保公司当下虽然面临生存和发展瓶颈，但方兴未艾，只要以贯彻执行《条例》为准绳，行业自身内外兼修，抱团做强；监管部门加强监管引导，地方政府落实相关鼓励和扶持政策，融资担保行业一定会迎来更加美好的明天。