事业单位工作人员参加养老保险改革政策分析

汪卓雅

（河海大学公共管理学院，南京210098）

一、事业单位工作人员参加养老保险改革政策现状分析

自1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》以来，我国的养老保险制度历经了五十多年的发展，逐步形成了城镇企业职工社会养老保险制度、机关事业单位工作人员社会养老保险制度以及农村社会养老保险制度三种制度并存的格局。由于我国人口众多、经济发展基础薄弱、地区发展差异化水平较大以及中国特有的户籍制度导致三种不同的类型的养老保险的福利待遇也有所差别，从而在养老保险制度内在中产生“身份化”“地域化”等的缺陷[1]。

随着中国特色社会主义经济的不断发展，医疗卫生事业的不断进步，我国人民的生活水平不断提高，但与此同时，中国人口的老龄化程度越来越高，越来越多的人开始注重养老保障制度的发展。20世纪90年代以后，逐步在全国范围建立了统筹互济的社会化养老保险制度，均衡了企业之间的退休费用负担，最终形成了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式。后来，这一制度又扩大到各类所有制企业和城镇灵活就业人员等群体。

由于机关事业单位在某种程度上是我国计划经济所遗留下来的产物，并不像企业那样处于经济体制改革的最前沿，对于其改革的重点是建立规范的公务员制度和事业单位人事管理制度，而养老保障改革的进程相对滞缓，总体仍维持单位退休制度，从而形养老保险的“双轨制”。

然而，在社会主义市场经济不断发展的背景下，养老保险的“双轨制”所含有的矛盾越来越凸显，养老保险制度内在的“身份化”、“地域化”的缺陷更进一步加剧了社会的不公平性。机关事业单位工作人员的养老保险制度改革迫在眉睫。2015年初国务院印发的《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发（2015）2号）中，明确事业单位及其编制内的工作人员以2014年10月1日为节点参加机关事业单位工作人员养老保险制度的改革。这一次的改革规定了机关事业单位养老保险制度的方向与内容，在一定程度上促进了我国养老保障制度的公平性与可持续性。机关事业单位与企业等城镇从业人员实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，都实行单位和个人缴费，都实行与缴费相挂钩的养老金待遇计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾[2]。在此基础上，形成城镇职工和城乡居民基本养老保险并行的两大制度平台，从而构建起完整的城乡养老保险制度体系。

然而实际情况中，由于机关事业单位内部编制体制的存在，使得在机关事业工作人员在同一岗位具有不同的身份，在《关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》（人社部发[2015]28号）当中明确了编制外人员应依法参加企业职工基本养老保险，这使得同一岗位的工作人员具有不相等的待遇，即所谓的“同工不同酬”。不仅如此，机关事业单位工作人员养老保险制度的改革中，明确为编制内人员建立起企业年金的制度，而对编制外人员的保障并未做具体说明，“身份”的不同进一步导致了其养老金待遇的差别。

本文在机关事业单位现存的编制体制及事业单位养老制改革的背景下，在依托于2015年初国务院印发的《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发（2015）2号）公共政策的基础上，对编制内外工作人员参加养老保险改革面临的困境进行浅析，并提出相应实际对策，从而为进一步深化养老保险的改革提供理论依据，同时有利于进一步保障事业单位工作人员的基本养老意义，有利于建立健全公平的

社会保障体系，推进事业单位改革。

二、事业单位工作人员参加养老保险政策改革面临的困境与问题

（一）事业单位工作人员参加养老保险法律保障不到位

自1994年以来，我国对不断推行机关事业单位养老保险改革的试点工作。2008年3月1日国务院颁布《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点工作，然而，这项改革的效果不尽如意[3]。在2015年初，国务院印发《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发（2015）2号）中，明确事业单位及其编制内的工作人员以2014年10月1日为节点参加机关事业单位工作人员养老保险制度的改革，在此全国范围内开始推行事业单位工作人员的养老保险改革。

政策实施的过程与结果得不到法律的保障。事业单位工作人员养老保险这项关乎社会公平、保障人民基本利益的改革决定并没有受到相关事业单位的重视与支持，这项政策并未得到确切的实施，在一些事业单位仍一直沿用传统的退休养老制度。虽然各中央与地方政府有责任与义务去执行国家所颁布的“红头文件”，但是这项决定缺乏法律的强制性，政策在实施与执行的过程中缺乏相关配套法律的保障，从而政策执行与实施的力度不到位，政策落实结果令人堪忧。

劳动合同人员的养老权益得不到保障。社会保险是作为国民收入再分配的重要作用于手段之一。养老保险作为社会保险的重要组成部分，对于维护社会公平具有重要的意义。然而在事业单位当中编制内外的划分，使得编制外人员即劳动合同人员所参与的养老保险是按照企业职工的基本养老保险政策来执行的，其缴费基数与缴费比例与编制内人员有着较明显的差异，身份的划分，使得在同一岗位拥有相同实力的人员却拥有不相等的待遇水平，这反之加固了固有的分配不公，同时也违背了《社会保险法》内部所涵盖的公平的初衷，它无法纠正市场法则所导致的一次分配的不公平结果[4]，劳动合同人员的养老权益需要法律来进行保障。

（二）事业单位工作人员参加养老保险相关政策落地缓慢

相对于统一的城镇企业职工参加养老保险政策，事业单位工作人员，尤其是劳动合同人员参加养老保险改革政策的落实较为滞后。事业单位编制体内的工作人员与劳动合同人员均属于事业单位工作人员，为事业单位的发展做出自己的贡献，然而在《关于贯彻落实＜国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定＞的通知》（人社部发[2015]28号）当中，明确了编制外人员应依法参加企业职工基本养老保险，这便对事业单位统一的工作人员产生了不公平性，同一单位的工作人员的参保路径发生分叉，从而事业单位中的劳动合同人员参加养老保障改革的相关政策滞后于同一单位编制内人员的改革政策，并且目前为止并没有相关政策给予有力的支持。

同时，事业单位工作人员参与养老保险的政策兑现程度较低。目前，在事业单位中，存在传统的双轨制与现行的改革政策衔接的较不畅通的现象，有些单位依然沿用传统的退休养老模式，编内人员与劳动合同制员工养老待遇差别较大。然而在2015年初，《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发（2015）2号）政策便已出台，但是在实际情况中，该政策的在地方事业单位内并没有真正的落地。很多事业单位养老保险的缴纳仅仅实现了预扣，具体政策细则完全落实，政策现实兑现程度较低。

（三）事业单位工作人员参加养老保险资金支持匮乏

此次改革的目的是为了建立更加公平的社会保障制度，平衡机关事业单位与企业之间的养老差距，这在一定程度上可能会造成部分职工改革后利益下降的问题，从而明确为事业单位编制内人员建立职业年金的制度。然而养老保障制度的改革牵涉较多部门，如财政、编办、人社等部门，但对于事业单位的编制、资金支持都是在20世纪90年代决定好的，从而决定所提出的建立职业年金的措施在短时间内推行困难，政策无法有效地推行与落地[5]。

对事业单位中编内人员建立职业年金制度，需要明确支持资金的来源。职业年金作为一种补充养老金，对于保障事业单位工作人员退休后的生活有重要的作用。然而由于当前我国事业单位的养老金依附国家财政程度大，财政部门对事业单位养老金拨款是依据编内人员数量进行的定额拨款，但在实际情况中，财政所实行的“定额”资金已经不能满足现行的事业单位需求，若要为事业单位编内人员建立相应的职业年金，现如今的财政拨款是远远不够的，需要明确承担职业年金的资金是否由政府与事业单位及其工作人员共同承担。

在《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发（2015）2号）政策中明确了为编内人员建立职业年金，但对于编外人员的补充养老保险并没有相关细则的出台。在企业中，企业为其工作人员建立企业年金，事业单位与企业不同，但是编外人员参加企业养老保险，却并没有相关的补充企业年金制度的建立，这将在一定程度上，拉大编外人员与编内人员退休后的养老保障水平。

三、出现当前困境与问题的原因

（一）事业单位工作人员参加养老保险相关法律建设不完善

自新中国成立以来，我国不断颁布并实施劳动法、社会保险法等法律，初步建立起了养老保险法律制度，确立了养老保险制度的覆盖范围、养老保险的费率、等基本内容。然而，这仅仅保障了“人人享有参与养老保险”的权利，却并不能解决对于事业单位的工作人员，尤其是对于劳动合同工作人员参与基本养老保险的不公平问题。

目前，我国现有的关于养老保险的法规制度，多是以“条例”、“ 决定”、“暂行规定”、“办法”、“意见”等形式出现的行政规章和规范性文件，立法层次低，权威性不够[6]，未形成一套完整的养老保险法律体系，从而在相关政策实施中缺乏与之相配套的法律保障。法律的空白使得事业单位养老保险的改革决定在各地方部门实施力度不够，相关监管部门没有法律依据来增加政策实施的力度。

虽然《社会保险法》大体上规范了全民参加养老保险的基本情况，然而，却无法在细节、具体规范等方面解决不同地域与不同“身份”的群体在参加养老保险时所面对的不公平问题。事业单位作为以社会公益为目的，提供社会服务的重要组织之一，面对具有不同的“身份”的统一工作人员的养老法律保障是一片空白。立法优先是当前发达国家制定政策的基本原则之一，即任何一项社会保障制度的建立和改革应以立法机关制定或修订的相关法律、法规为先导，以管理部门制定的相应实施细则为条件，以具体组织实施社会保障项目为目的[7]。然而在我国，事业单位工作人员参加养老保险正处于初步改革的阶段，从而对于事业单位中劳动合同人员的养老金待遇不公平的问题无法给予彻底的解决，究其原因，我国缺乏以《社会保险法》为基础的相关事业单位改革的配套法律体系，立法优先的原则并没有在相关改革过程中良好的体现出来。

（二）政府相关部门职能错位，缺乏有效的统一管辖

《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发（2015）2号）这项政策虽表面上仅仅针对的是事业单位本身，但是若要政策有效落地则涉及到较多的政府部门，例如人社、编办、财政、卫计委等，这四类部门自身所承担的责任与所具有的职能完全不同，但是在对事业单位工作人员养老保险改革政策中，这四类部门推行和落实政策过程中起着同等重要的作用。

我国自2008年撤销原人事部、劳动和社会保障部，重新组建“人力资源和社会保障部”，接管原劳动和社会保障部主管的所有相关社会保险业务[8]。养老保险作为社会保险的重要一部分，人社部统一进行规划与管理。编办部门主要关注的是事业单位中编制内的工作人员数量，财政部依据编办部门所定的编制数以及往年事业单位自身上报申请的金额，定额拨款给事业单位，且常年不变。

然而，在现实情况中，事业单位当中编制的核定在20世纪90年代已经核定完毕并且没有修改过，从而事业单位的编制的数量已经远远无法满足事业单位工作人员的需求。财政的拨款也根据往年的资金实行定额拨款，从而财政的支持已经远远少于事业单位自身实际所需的资金支持。在看似没有任何问题的职能履行过程中，实际上，已经出现了较大的体制漏洞。

由于行政体制更迭的时滞性、部门间的利益分割矛盾、历史遗留问题等客观因素，地方各级社会保险业务经办机构设置并未真正做到与中央部委管理机构相一致，很多地方政府的养老保险依然是民政部在进行管理。同时各政府部门在当事业单位工作人员在参加养老保险改革过程中遇到困难需要政府部门进行支持帮助时，政府部门工作人员却相互推诿，职能与责任的不明确，导致一些相关部门的职能的缺位与越位。

（三）事业单位工作人员参加养老保险改革政策支持资金来源不明确

在2015年初的事业单位养老保险改革政策中，单位缴费与个人缴费共同承担养老保险费。然而，目前养老保险改革中事业单位本身所承担的资金压力较大，而单位缴费负担与缴费费率密切相关，在一些事业单位，单位缴费费率居高不下，这是造成事业单位缴费压力大的重要原因之一。

在《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发（2015）2号）中，虽明确了机关事业单位的缴费基数构成以及为编内人员建立职业年金的制度，但是并没有明确所谓的资金来源。政府在事业单位养老保险改革中是否应该与事业单位共同承担部分的财政职能，对事业单位工作人员，不仅仅只是编内人员，而更多的是编外即劳动合同人员提供更好的养老金待遇水平，进一步减轻事业单位的养老压力，明确资金来源是值得进一步以规章的形式明确出来的。

四、推进事业单位工作人员养老保险改革政策的对策与建议

（一）建立健全以《社会保险法》为基础的相关配套法律体系

完善养老保险法律制度，重点要处理好养老保险水平与经济社会发展水平的关系、公平与效率的关系、权利与义务的关系。

在当代社会，立法先行是一项基本原则。工业化国家及许多发展中国家在建立或修订自己的社会保障制度时均应遵循这一规则，即任何一项社会保障制度的建立和改革都应以立法机关制定或修订的相关法律、法规为先导，以管理部门制定的相应实施细则为条件，以具体组织实施社会保障项目为目的。这一定例除法制社会和市场经济的客观要求外，也是社会保障制度自身的需要。

必须建立健全以《社会保险法》为基础的相关养老法律体系，以法制化为前提推行事业单位养老保险改革政策，只有这样，才能使政策实施与落地的过程规范化和高效化。政府相关部门需要明确，立法的意义不仅在于对社会保障制度的权威规范，更在于实现社会保障制度责任与权益的合理配置。机关事业单位养老保险制度改革之初，就应该避免依靠行政机关的政策和指示来推动社会保障制度的一贯做法，立法先行，社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。

（二）健全政府相关部门联动机制，促进已有政策有效落地

事业单位养老保险制度的改革是一项复杂而艰巨的过程，改革政策虽然已经出台，但是，由于相关政府之间沟通合作的不合理、协调机制的不完善、政府自身职能的不明确，形成多个部门共同管理养老相关问题的局面，从而导致在真正推行现有事业单位养老保险改革政策落地时，出现部门与部门之间相互推诿，相关部门责任并未完全落实的情况。

推动已有事业单位工作人员养老改革政策的落地，是一项涉及多个政府部门的工作，更需要政府相关部门协力合作、共同推动这项改革措施。首先，从思想上，各地方事业单位要明确当前事业单位养老保险改革政策的重要性，事业单位养老保险改革政策的推出是建立我国公平的养老保障制度的一大进步；同时相关政府部门要意识到推动和支持事业单位养老保险制度改革这项任务的复杂性，大力促进相关支持政策补贴按时按量的落实到位。同时，在落实该项政策时，政府相关部门以及事业单位本身要考虑到编制外人员的养老利益，编外人员目前在事业单位工作中占据重要地位，从而对进一步建设公平的养老保险制度作出巨大的贡献。其次，在行动上，发展改革委、财政部、民政部、人力资源社会保障部等涉及到的各个部门，应加强沟通，形成协调联动机制，明确各自职能与责任的界限，促进相关部门之间的通力合作，加大这项改革工作的支持力度。最后，政府相关部门应切实加强领导，精心组织实施政策的有效落地，从而有效促进民营养老机构的发展，推动相关政策的有效落地。

（三）明确事业单位参加养老保险改革的资金来源

我国自1999年进入养老社会以来，中央政府不断地增加养老资金的投入。然而，目前我国的养老格局正处于“未富先老”的发展格局[9]，国民的养老依赖政府财政越来越大。

我国事业单位在分类改革过程中，针对其公益性程度的不同，实行不同的财政供款政策：公益一类事业单位实行全额供款，对公益二类事业单位实行差额供款。供款方式的不同直接影响到事业单位养老保险改革参保的资金筹集方式。

我国目前大部分地区的事业单位工作人员参加养老保险时个人缴费实行实账积累，单位缴费则根据财政拨款性质不同而不同：对于财政全额供款单位，单位缴费采取记账形式；对于非全额供款单位，单位缴费实行实账积累。然而值得公众关注的是，尽管相关政策规定了事业单位工作人员参保过程中单位缴费基数与比例，但并未明确单位缴费的资金筹集渠道。

同时，一些公益类事业单位的财政拨款均是财政按照每年定额拨款给予补贴，且定额拨款并不指定拨款项目具体内容，只是笼统地考虑事业单位自身设备购买、基础设施建设等方面的情况。这种情况下，像公立医院这样参加事业单位养老保险改革的单位，面对单位缴费这一部分资金筹集时，由于既有政策模糊了单位缴费责任归属，在实践过程中会产生一系列问题：单位缴费是应当由事业单位自身承担还是与财政部门共同承担。资金筹集路径和方法的明确是落实机关事业养老保险改革政策的重要前提与基础，从而要明确资金的来源，推行政策更好的落地。

参考文献：

[1]高和荣，夏会琴.去身份化和去地域化：中国社会保障制度的双重整合[J].哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2013，（1）：40-44.

[2]《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》解读[J].四川劳动保障，2015，（1）：38-40.

[3]卢驰文.机关事业单位养老保险改革的制约因素与策略选择[J].理论探索，2011，（5）：87-90.

[4]肖严华.中国养老保险制度公平问题研究[J].上海经济研究，2008，（8）：18-23.

[5]游春.事业单位推行职业年金制度的几个问题[J].保险研究，2012，（10）：123-127.

[6]吉志鹏.中国社会保险基金预算管理研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2015.

[7]杨晓芸，张力.对机关事业单位养老保险制度改革的思考[J].生产力研究，2008，（9）：65-68.

[8]孟颖颖.中国社会保险行政管理体制的历史变迁及改革方向思考[J].贵州社会科学，2011，（9）：29-33.

[9]胡宏伟，肖伊雪，郭牧琦.中国养老财政支出与负担研究述评[J].广西经济管理干部学院学报，2011，（4）：7-14.