跨界公共问题协同治理的权力逻辑

黄跃兴

（贵州大学公共管理学院，贵阳 550025）

一、问题的提出

进入21世纪以来，我国社会经济发展呈现出区域化的态势，在经济活动过程中产生的跨界环境问题、跨界公共资源利用、跨界公共物品和公共服务供给等公共问题日益凸显，这些复杂的问题制约着区域的发展，给地方政府治理提出了新的挑战。跨界公共问题治理属于“区域公共管理”[1]的范畴，区域公共问题具有“跨界性”的特征，其实质是“区域政府合作管理”[2]，是具有高度复杂性的常态公共问题，已不再是依靠传统的以“行政区行政”[3]为特征的政府治理形态就能解决的问题。

西方学者在跨界治理方面的研究形成了三种典型的模式：伙伴关系模式、行政性合作模式和碎片化模式[4]。国内学界在对跨界治理的研究中，始终围绕的主线是在我国现行行政区划体制下，建构政府间横向协调机制：一是建立以规则制度为核心的制度性合作机制；二是形成以社会资本基础上的松散性联动协作机制；三是构建以政治文化为基础的网状共治模式。但在跨界治理的具体实践中，“由于缺乏相应行之有效的制度安排，行政区划分割形成的行政壁垒对区域经济形成了一种刚性约束，产生了一种与区域经济一体化相悖的‘行政区经济’现象。”[5]受制于行政区域界限，依靠传统的单一政府主导的治理模式已经无法有效解决跨区域公共问题的治理和公共物品的供给问题，亟须探索新的治理方式。区域公共事务的主体权力来源于地方政府，从我国特殊的政治生态环境来看，行政权力在地方政府治理跨界公共问题的过程中仍然处于核心地位；对跨界公共问题的治理，有赖于地方政府间的府际协作，有赖于与社会力量的协作。研究跨界公共问题治理中的权力逻辑，对地方政府在跨界公共问题合作治理过程中的权力博弈过程及其权力运行机制进行深入探讨，对于形成地方政府跨界公共问题治理的权力良性配置的治理架构具有重要的现实意义。

二、权力与权力结构：地方政府治理跨界公共问题的基本要素与架构

（一）权力：跨界公共问题治理的核心要素

权力是影响跨界公共问题治理最基本、最重要的因素，权力意味着对资源的汲取、管控和配置能力。在跨界公共问题的治理实践中，权力是地方政府间进行合作的不可或缺的重要资源，构成跨界公共问题治理的核心要素。因此，要突破跨界公共问题治理的困境，就必须要关注权力在治理过程中所发生的变化及其权力网络异动的情况。

目前我国地方政府的权力是按行政区划进行配置的，行政区划的这种刚性约束使得行政区行政具有内向导向和闭合导向的特征，这种“内向型行政模式”[6]导致跨界公共问题治理过程中权力配置和制度安排的缺位，权力空间呈现出地域分割的特点，从而使得跨域公共问题成为区域治理的难题。面对诸多复杂多面向的跨界公共问题，地方政府作为区域公共事务的管理主体，其行政权力的行使仍然被行政区划体制框定在自身辖区范围。由于公共管理事务日益呈现出复杂化、多元化和动态化的特征，公共问题的治理环境也发生了重大变化，依靠单一政府或单一部门主导的传统行政权力运行模式并不能独立解决那些跨部门、跨区域的公共问题。

（二）权力结构：跨界公共问题治理体系的基本架构

权力结构就是权力的组织体系，描述的是权力的网络以及不同权力间的相互关系。跨界公共问题的治理体系是建立在地方政府间的权力运行机制之上的。地方政府的权力结构构成了跨界公共问题治理的重要基础，是地方政府发挥治理效能的基本框架，它本身就是在地方政府治理实践的过程中逐步形成和发展的，它是依据地方政府不同权力类型的来源、权力的运行特征、权力配置特征等众多不同要素的相互协同作用而组成的结构体系；在跨界公共问题的治理中，权力结构表现为一张纵横交错、错综复杂的权力网络，体现着跨界公共问题治理中权力与权力之间的对比关系、联结机制和运行路径。

三、地方政府跨界公共问题治理的权力来源

作为行政主体的地方政府，其行政权力按照行政权产生方式可以划分为固有权力和授予权力两种。因此，行政权的来源主要有以下三种类型：一是法律规范规定的固有行政职权设定；二是行政授权产生的非固有职权设定；三是行政委托产生的行政权力代行。

在传统公共行政下，地方政府只需要在本行政区域内部通过传统官僚体制处理自身公共事务，依靠这种内向型的权力运行模式尚能较好地处理公共事务。但在工业化和后工业化时代，处理跨界公共事务需要地方政府间进行权力的协调与再配置，成员政府共同设立区域合作组织并授予部分决策权和执行权是出路之一。从权力来源看，主要有以下两个路径。

一是“行政管辖权的让渡或授权”[7]。行政权力的让渡或授权涉及到地方政府合作的组织化程度和权力结构的优化再配置问题。从过程来看，“地方政府协同治理公共问题的权力来自于公共问题治理和公共物品提供这两个方面的权力让渡”[6]，行政管辖权的让渡可以填补跨越行政区边界公共问题治理的权力真空，实现跨界公共问题分而治之的难题。

二是突破行政区划界线的“行政权力跨行政区衔接”[8]。行政权力的跨行政区衔接可以通过地方政府间的约定使得行政权力在行政区之间连成一个整体，具有空间上的传递性，行政权力的法律效力能够得到约定地方政府间的相互承认，通过行政权力的跨行政区衔接，各地方政府出于合作利益最大化的需要来共同承担跨界性公共问题的治理成本。

四、利益博弈、权力博弈与权力结构碎片化：跨界公共问题治理的权力行为逻辑

（一）地方政府间的利益博弈行为分析

地方政府间的合作治理是建立在利己主义基础上的区域共同利益最大化的行动策略选择，虽然维护区域共同利益能够在一定程度上最大化地方政府的利益，但这并不能完全实现区域共同利益，这就导致了地方政府间的合作陷入囚徒困境。

地方政府在跨界公共问题治理中有合作与不合作两种选择，会形成以下三种不同的策略组合：合作—合作，合作—不合作，不合作—不合作。假定某一跨界公共问题的治理涉及到甲乙两个地方政府，有以下三种策略组合可供其选择：首先，地方政府甲和乙均选择合作，跨界公共问题就能得到有效治理，合作双方均能得到双倍的收益；其次，如果甲和乙都选择不合作的策略，那么两方都只能获得1个单位的收益，并且跨界公共问题不能得到有效解决，双方处于各自为政的情况；最后，双方其中一方政府选择合作的策略，另一方政府选择不合作的策略，则选择合作策略的政府失去1个单位的收益，而不合作的政府则分割得到合作一方失去的单位收益。

由于合作中存在机会主义和短期利益的诱惑，使得地方政府在跨界公共问题的协同治理中的合作行为并不能长期稳定，流于形式，导致公共问题的治理陷于停滞之中。

（二）地方政府权力清单构建中的权力博弈行为

2015年3月24日，国务院办公厅发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，着力于解决政府权力运行中存在的不规范问题，通过制定权力清单以明确政府权力边界，形成权力公开透明的运行机制[9]。

实现权力清单的权力管理制度意味着对地方政府权力的“瘦身”，意味着对许多没有法定依据的行政职权进行大范围的清理，这必然会触及诸多部门和个人的利益。地方政府显然会通过“打包权力进清单”等方式抵制“权力瘦身”。因此，在权力清单的实践过程中，上有政策，下有对策，地方政府编制权力清单的过程已然变为一场权力博弈。权力清单经由地方政府编制，不通过人大，地方政府出于地方利益需要，都希望掌握更多的权力，很多交叉重叠的权力，有权有利益的，地方政府都争着管，而需要承担风险责任的权力却都避而远之，比如突发性公共危机管理、社会治安等，造成地方政府在权力清单的编制中避重就轻，许多法定的职责却没有列入清单之中。

（三）地方政府跨界公共问题治理中的行政权力结构碎片化

一直以来，我国地方政府的权力关系格局中存在着条块分割、各自为政、多头管理等问题，而政府部门的权力也是按照“条条块块”的逻辑进行分配的。就权力的内部结构而言，地方政府的权力分散于各地方党政机构和部门，加剧了地方政府结构权力结构的碎片化；就权力内外互动而言，随着整体政府和有限政府建设的推进，社会力量在逐渐地嵌入地方政府的权力结构中，地方政府的权力结构不再是传统的以单一中心为特征的“铁板一块”。权力结构碎片化意味着更多社会力量集聚到地方政府权力结构中。但如果地方政府不能处理好这些社会力量的融入，失去了政府权力的有效控制，即使这些社会力量能够实现公权力无法实现的利益生产和服务产出，它们仍然会造成地方政府在公共管理过程中的秩序紊乱。

跨界公共问题的协同治理需要以政府为主导的多元主体参与，要想使行动网络不陷入集体行动的困境，治理主体之间必须具有对等的权力地位，需要建立起多元利益的协调机制。事实上，地方政府作为治理权力的让渡者，能否主动在合作中让出权力清单中的部分权力，形成跨界公共问题治理的区域公共权力，将成为影响跨界公共问题治理能否形成“共治共享的社会治理格局”[10]的关键因素。同时，作为一种策略选择，共同利益的驱使是地方政府间进行合作的基础，但是在地方政府协同治理中，治理主体的多元化使得利益需求也表现出多元化的特征，在现实中难以达到绝对一致，最终分配上也存在差异。因此，如何实现利益的均衡分配以及权力上协同是跨界治理实践需要考虑的一大困难。

五、跨界公共问题治理的路径分析

（一）创新跨界公共问题治理权力运行机制

1.推动区域合作组织的发展。就当前我国跨域的治理现状而言，可以成立以地方政府为主导的多元主体参与的跨域合作组织，行使以下几个方面的权力和职能：一是研究制定治理跨界公共问题的政策和规则的权力；二是公共物品和服务提供或者选择最优提供者的决策权；三是对跨界公共问题的治理成果及绩效进行评估和考核的权力。

2.尝试推进地方政府行政管理管辖权让渡与授权。行政区划界线的刚性约束往往使得地方政府治理也处于封闭、切割的状态，跨界公共问题治理的碎片化现象也就在所难免。因此，若要解决跨界公共问题治理碎片化的问题，推进地方政府行政管辖权的让渡与授权具有一定的实践意义。通过行政管辖权让渡来突破行政管辖权的封闭切割和界线分划，建立行政管辖权在地方政府之间的良性互动关系，可以填补跨界公共问题治理的权力真空。

3.建立有效的府际合作的权力约束机制。奥尔森指出：“一个集体要想实现一致行动，就必须同时或者至少具备以下两个条件：一是集团人数较少；二是有强制性措施作为保障。否则，作为“经济人”的个体在寻求个人利益最大化时往往有搭集体便车的意念及行动，而这必将有损于公共利益的实现”[11]。公地悲剧就是一个很好的佐证，这为“为什么在跨界公共问题的治理中地方政府间开展合作常常陷入困境”提供了一个很好的解释；更为复杂的是，各行动主体在参与到治理过程中时，“大都秉承着‘经济人’的有限理性，不同程度上存在着‘搭便车’心理和行为取向，往往是首先依据自我利益目标在协同框架内展开行动”[12]，而把治理成本转嫁给他方。个人理性的张扬并不能保证集体理性的产出，这导致地方政府合作治理利益和矛盾冲突凸显而陷入集体行动困境。因此，还需要在地方合作中构建完善的权力约束制度，来有效规制地方政府滥用权力以及地方政府搭便车的行为。

（二）构建跨域公共问题协同治理的互动网络

跨域公共问题协同治理的有效运行离不开多元行动主体的参与和融合，因此，需要构建各行动主体之间的互动网络及深度融合的跨区域跨部门的协同工作机制。

1.建立跨域公共问题协同主体的决策参与机制。决策参与意味着政府行政要向各行动主体公开，政府作为治理的中心主体，需要提供服务和引导的职能，创造公平公正的参与环境，保证各方行动者都能够平等地参与到决策中。正如凯罗琳·艾斯特所言：“每个人都拥有事实真相的一部分。”在跨界公共问题的协同治理中，各参与主体都掌握着不同的真相和资源，而参与式决策能够提供包容性的问题解决方案，建立可供团体共享的理解框架，为共同目标的实现而就决策方案达成共识。

2.建立协同治理中各行动主体的利益协调机制。共同利益追求的存在是跨界公共问题协同治理中各方主体能够参与治理过程的重要原因，各方利益与共同目标的契合度则直接关系到多方的合作能否取得成功。一方面，要合理分割跨界公共问题治理产生的成本，还需要根据各行动主体在治理过程中所承担的权力、责任与义务的差异，进行差异性的利益补偿，实现各行动主体在协同治理中的利益基本平衡。

3.搭建大数据资源共享交换平台。跨界公共问题的治理涉及到多方主体和诸多决定因素，其复杂性决定了单个政府无力单方面提供资源来实现问题的解决。数据作为一种新型的技术资源，在治理思维、治理方式和治理策略转变等方面都体现出了巨大的创造力和塑造力。显然，大数据能够为跨域公共问题治理提供智能化的技术条件，有助于消解地方政府治理过程中的“信息不对称”问题。大数据资源交换平台的搭建可以促进信息和数据的全方位整合与对接，通过建立统一的公共问题数据产生、数据收集和管理以及数据共享渠道，可以消除信息孤岛，促进地方政府之间、政府与社会之间实现信息连通，实现网上政务协同。

六、结语

以共同目标和共同利益为导向的地方政府协同治理为实现复杂跨界公共问题的有效治理提供了可能，跨界公共问题的协同治理作为协同治理的一种实践模式，以解决区域公共问题和缓解公共服务均等化与行政区边界公共服务匮乏的矛盾为目标，在一定程度上弥补了地方政府在治理跨界公共问题过程中存在的缺陷。

总之，在协同治理的框架下，跨界公共问题的治理以及跨区域的公共物品供给，必然需要地方政府间进行权力合作；在多中心治理网络的形成阶段，合作组织和机构需要得到地方政府更为有效的授权。因此，各治理主体之间需要进行权力协调与再配置，并对重新配置后的权力有效地融合，形成跨界公共问题治理的区域公共治理权力，以打破行政区壁垒及政策歧视，实现跨界公共问题的有效治理。