浅析水污染防治中的生态补偿制度

孙 巍，孙 威

（东北林业大学文法学院，哈尔滨150040）

我国是一个资源丰富的大国，但同样也是一个极度缺水的国家，随着近几年我国工业化进程的不断加剧，各类工业废水、废油、化学废品等不断排入到关乎人们生活的江河湖海，形成严重的污染。党中央、国务院高度重视水资源保护工作，十八届三中全会提出：“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”各级政府认真落实党中央和国务院的要求，不断强化对水污染的治理，扎实推进饮用水污染防治工作，使水资源的污染程度有所减轻。但是，我国是一个发展中国家，无法使当前的经济发展与生态环境达到绝对平衡，水污染事件仍旧频繁发生，这不仅严重危及水安全，也为我国造成不必要的经济损失，影响生态文明建设进程。

一、生态补偿制度概述

生态补偿制度于1870年最先由美国麻省马萨诸塞大学的学者提出，后相继在荷兰、德国、爱尔兰、瑞士、日本等国家逐渐得到发展。美国和日本在此基础上颁布了专项法律，并以国家强制力保证该项制度的实施。关于生态补偿的概念，不同的学者对其有不同的理解，吕忠梅教授将生态补偿分为广义和狭义两种理解。狭义上的生态补偿是指对补偿、治理、恢复因人类生存经营活动给环境资源所造成的污染与损害，而广义上还应包含对因环境保护而丧失发展机会的人进行的实物、资金补偿、政策性优惠甚至于为环保事业所做的教育科研支出。我国的生态补偿制度起步较晚，上个世纪九十年代后才开始在部分地区进行试点运行，同时开始相关法律法规的制定。我国的生态补偿工作起初主要侧重于森林、草原保护方面，经过多年的发现，现已扩展到农业、矿产、湿地、自然保护区、水资源等多个领域。典型的成功案例则是退耕还林政策，该项政策通过国家转移支付对农民进行补偿，将耕地转变回林地，客观上起到了保护环境的积极作用。

虽然相较外国立法而言，我国的生态补偿法制建设起步较晚，但随着社会经济的飞速发展及环保意识的觉醒，我国也开始对生态补偿制度的法律保护予以重视。2017年新修订的《水污染防治法》第8条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”这是新法修订之后新增加的内容及亮点，将水污染防治中的生态补偿机制在总则中明确下来，指导分则的实施，确立其指导地位。

二、我国生态补偿制度存在的问题

（一）生态补偿资金来源过于单一

生态补偿制度的设计宗旨，是想通过市场的自发调控，将生态环境的外部性予以内部化，使污染者为自己破坏环境的行为买单，使受益者为自己的所得利益付费。而实际情况则是主要由国家的财政拨款来进行生态补偿，环境保护专项基金及环保税费所占比重并不足以弥补生态补偿的资金空缺。我国现在的生态补偿以财政转移支付方式为主，实质上则是国家及人民为少部分的污染者和受益者买单，这并不符合权利义务相一致的原则。而且由于我国各地区存在的经济差异，直接导致了南方经济发达的地区因为充足的财政投入形成良性的生态经济循环，一些偏远的贫困地区苦于资金不足而无法改善该地区的生态环境，长此以往，不利于我国的环境保护工作顺利进行。

（二）没有单独的生态补偿立法

将生态补偿制度立法，就是要合理利用法的特性，借用国家强制力来保证生态补偿制度的良好运行。我国的生态补偿立法并非是完全空白，而是根据不同的部门、不同的情况散见于诸如《森林法》、《水污染防治法》等各个部门法中，在很多法规、规章中也都有所体现。这种立法模式的优点是能良好的适应不同的污染类型，因地制宜的解决环境问题，但是却缺乏一个完整的体系，显得庞杂无序，亟需一部能综合指导所有生态补偿工作的《生态补偿法》。

（三）生态补偿主体范围不明确

在一次水污染事故中，往往会存在多方受害者。以2005年松花江苯污染事件为例，自污染源吉林省开始，经松花江流经黑龙江省，最终流进黑龙江及俄罗斯境内，汇入太平洋。这其中的直接受害者包含了吉林省、黑龙江省和俄罗斯境内的沿岸居民，而间接受害者则可能扩大到以松花江水作为饮用水源、生活生产用水的企业及个人。直接受害者较容易界定，但是间接受害者可能需要更多的证据甚至出现危害结果后，才能申请赔偿。

三、对我国生态补偿制度的完善

（一）推进生态补偿市场化进程

我国的生态补偿一直是以政府资金的转移支付为主，形成了一种以政府为主导的模式。在社会主义市场经济的背景下，国家的宏观调控固然是行之有效，可以在促进经济持续快速健康发展的同时，确保环境保护工作与之协调发展，但是国家可以提供给生态补偿的资金毕竟是有限的，仍需维护经济市场运行规律，加强市场的调节作用。通过国家的积极引导，探索开发更多的市场化生态补偿模式，充分发挥市场的调节功能，淘汰旧工艺、旧设备以及低产能高能耗的产业，倡导发展循环经济，将付费的主体从国家逐渐转移到损害者和受益者一方，在减轻国家负担的同时，也符合了公平正义的社会主义法治理念。

（二）加快生态补偿立法进程

我国已陆续于2016年七月修订《水法》和2017年颁布新《水污染防治法》，足见国家对水资源法律保护的重视。这里所说的生态补偿立法，应当是由全国人大及其常委会作为立法机关狭义上的法律，而非国务院或各级政府制定的行政法规。制定专门的《生态补偿法》，从其他部门法中涉及生态补偿的部分归纳总结出其共同点后制定为总则，再根据不同的资源如水流、草原、矿藏、森林等制定适合不同种类资源的分则。《生态补偿法》应注意同各类资源的单项立法区分开来，主要规定生态补偿的主体范围、赔偿标准、补偿方式及程序等内容，相当于生态补偿制度的“说明书”，明确补偿者和受偿者各方的权利义务，同时通过法律独具的国家强制力保障，更好的维护生态补偿制度的运行。在《生态补偿法》的基础上，各个省、自治区、直辖市再结合本地区的实际情况，因地制宜的制定各地区的行政法规。参照《环境保护法》的惯例，各地区的行政法规亦可严于国家制定的标准。

（三）明确生态补偿主体范围

由于水资源的流动性，水污染中的生态补偿主体范围可能相当庞大，甚至可能不明确，因此，如何科学的界定补偿主体范围至关重要。生态补偿主体范围可分为补偿者和受偿者。补偿者即造成污染的一方或因他人的环境保护行为受益的一方，又可分为以下两类。一类是国家，《宪法》规定，我国自然资源的所有权归国家所有，因此一切对环境的保护行为，国家均为受益者，作为国家的权力机关，政府应当成为生态补偿的主体。另一类是非政府组织，如一些环保基金组织。这类基金组织通过平时的宣传及提供资金，积极鼓励民众保护环境及提高环保意识，在生态补偿方面也起到了一些作用。而受偿者则主要指那些因保护环境而造成损失的人群，目前这类人的界定也存在一定困难。我国可尽快完善资源产权制度，将资源资本化，使受偿者的损失得以量化，即方便损失的计算，又利于资源的合理配置。

四、总结

现针对水污染防治中的生态补偿制度进行了简要分析。我国的生态补偿制度起步较晚，在部分自然资源进行试验取得了很好的效果后，陆续推广到其他种类资源的保护及利用上。生态补偿制度有利于我国经济的可持续发展和环境保护工作，但仍存在缺陷，建议推进生态补偿市场化进程，将国家财政转移支付转变为市场自发调节为主，制定生态补偿的单独立法，并明确生态补偿主体范围。

[1]夏光.建立系统完整的生态文明制度体系——关于中国共产党十八届三中全会加强生态文明建设的思考[J].环境与可持续发展，2014(2):9-11.

[2]肖云云.马克思主义生态观视野下生态补偿法律制度研究[D].杭州：浙江理工大学，2017.

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