江苏法治先导区建设的司法协同治理机制探索

张丽艳 邵小波 李鹏

摘 要：区域法治发展是法治中国发展的有机构成要素，是国家法治在特定地域的展开过程。区域法治发展是探索法治发展的中国道路的必然要求，也是实现当代中国区域社会治理现代化的有效路径。而区域司法作为区域法治系统的重要组成部分，可以在司法的场域创新区域的司法治理机制，有助于实现区域法治与国家法治的协调发展，促进司法与区域社会的良性互动。然而，区域司法如何协同发展？如何充分发挥区域司法的协同治理功能？江苏法治先导区作为比较早开展“依法治省”的区域，在区域法治发展领域进行了诸多富有意义的探索。司法协同治理如何在江苏法治先导区内更有效地开展是文章关注的现实图景。

关键词：区域司法；协同治理

一、区域司法协同治理的内涵厘定

研究区域司法协同机理问题首先要对区域司法协同治理的内涵进行界定，才能进一步深入探究其涉及的现实问题。广义的司法包括审判、检察、侦查、狱政、律师业务、调解、仲裁、公证等活动，狭义的司法仅指审判活动。文章从狭义的角度来理解司法。在区域法治的语境中“区域司法”到底为何意？文章所论及的“区域司法”是指在一国主权范围内，区域司法机关之间及其与相关部门间，在遵循国家法治发展要求的前提下，根据区域社会治理的现实需要，就区域性司法问题，共同开展的司法实践活动及由此形成的区域司法发展模式。可以从动态和静态两种意义上来解读。申言之，从动态意义上来说，区域司法是一种区域性的司法实践活动；从静态意义上来说，区域司法是在具体的区域性司法实践中逐渐形成的具有普适意义的区域司法发展模式。

二、江苏法治先导区司法协同治理实践及存在的问题分析

在我国区域社会治理的现实情境中，全国多个地区对区域司法協同治理进行了有益探索，江苏法治先导区便是其中之一，并形成了自己的独特经验和亮点。当前江苏法治先导区的司法协同治理实践主要包括区域司法系统内部的协作、区域司法系统与外部的联动等形式。区域司法协同治理主体在区域内和区域间的多元协同成为提升治理有效性的重要途径。

（一）法治先导区域内司法系统内部的协作

制定区域司法协作文件。为了加强区域法院间的协作，实现区域法院工作的协调发展，共同为区域经济社会发展提供司法保障，制定了多项司法协作工作规则。规则要求，各地法院在案件管辖、案件调查取证、司法文书送达、证据保全、执行、区域法律服务等方面加强司法协作，以排除不当干扰。

统一司法适用标准。制定立案标准需充分考虑当地的经济发展水平，因此不同地区对案件的立案标准有所不同。如，同处江苏省的苏南和苏北，由于经济发展水平差异明显，立案标准有较大差距。

强化区域执行协作。很多区域的法院针对“执行难”问题，通过多种方式，内外协作，构建了“纵横联动”的执行协作机制。如，建立统一规范的委托执行手续。就被执行人或被执行财产在本法院辖区以外的案件的执行进行非常细致的规定，各地法院据此规范化运作，可提高执行的效率和效果。

建立苏南五市司法互助联席会议。江苏南京、苏州、无锡、常州、镇江苏南五市法院整合各方优势，实行了审理、执行互助制度。通过举行司法互助联席会议，共商制定了加强苏南五市法院司法联动的举措。各法院坚决摒弃地方保护主义，积极主动做好协助、配合工作。联动措施主要包括执行协作、加强信息交流、学术交流以及人员交流等内容。

开展区域司法间的联动。江苏沿海十四个市县法院加强了司法的区域联动，拓展了能动司法、服务大局的更大空间。联动的方式主要有：司法调研共享机制、召开定期联席会议、审判和执行协作交流、相邻纠纷的协调机制、疑难重大案件会商制度等，以增强法律适用的科学性。

（二）法治先导区域内司法与行政部门的联动

江苏省张家港市人民法院与张家港工商局积极构建商标司法行政联动保护机制，携手推进张家港商标保护和管理工作。双方通过开展建立诉调对接机制、搭建信息共享平台、走访企业开展调研服务、建立联动协作机制等工作，引导市场主体增强知识产权保护意识和守法意识，纠正不良商业习惯，从而有效地预防和减少商标侵权诉讼和刑事犯罪，营造了尊重知识产权、鼓励自主创新的良好氛围。

（三）法治先导区域内司法与纪委的联动

江苏省姜堰市白米镇行政村矛盾纠纷法律调处服务中心是该市纪委、司法联动调解民间纠纷的试点单位。由镇纪委、司法部门介入农村基层矛盾纠纷化解，可以更好地督促村干部依法按规办事，从源头上防止村干部、暗箱操作、办事不公等行为，同时可协助查处村干部违法违纪行为。该镇纪委还定期走访村干部和群众，对调解员到村工作情况进行督查和考评，确保矛盾纠纷调解及时、合法和公正。

法治先导区域内的司法协同实践虽然取得了相当的成就，但是，客观评价，区域司法协同治理的功能远未充分发挥，离社会发展的客观要求与民众的广泛认同还有一定的差距，且在实践中还暴露出一系列的问题。问题集中反映为区域司法协同具体包括哪些内容，各地做法不一致。更进一步而言，制度意义上的“区域司法协同机制”并未形成。更多的是，各地区或部分区域之间根据实际情况而自发进行的零散的、对策性的实务操作探究，缺乏相应的理论基础。区域司法协同面临理论基础薄弱、具体内涵不清、各地实践的形式、程度、广度不一等诸多困境，长此以往，必将会对目前已有的部分有益探索成果造成不利的影响，亦不符合法治的基本原则，也难以发挥区域司法协同治理的协同效应，难以实现区域司法发展与区域法治发展、国家法治发展的良性互动。因此，需要构建科学的区域司法协同治理机制。

三、江苏法治先导区司法协同治理机制的构建

区域司法系统的有效协同有利于逐渐打破司法壁垒，减少司法冲突，统一法律的适用，从而促进区域性问题的解决，以更好地维护社会的公平和正义。

（一）统一法治先导区域内司法裁判标准的确立机制

司法中，面对不同的经济发展状况和社会条件下发生的案件，如何把握好裁量尺度、体现公正是十分复杂的过程，既要维护法治统一，又要兼顾不同地区的个案差异。

首先，区域間不同步的经济发展水平决定了各地的立案标准也存在一定差异，但总体来看在司法统一性原则的要求下各地的立案标准总体上是趋于一致的，不能存在较大差异。在区域司法协同机制中考虑立案标准的问题，主要是基于公平原则。区域内各地方法院通过广泛交流与协商，在遵循法治原则的基础上对立案标准进行统一性的回归改革，力求在司法统一的前提下结合具体问题具体分析原则，消解区域内地方法院在立案标准上的差异性。

其次，区域内地区间的法院应当采取各种措施避免同案不同判现象的发生。同案不同判现象的存在很大程度上是司法地方保护主义盛行的体现，因此区域司法协同过程中需逐步消解这一现象。一是建立区域内不同法院之间关于审判工作的定期交流机制，主要围绕发生的重大案件以及疑难案件的发生展开广泛的交流与讨论，将成功的经验和失败的教训通过交流平台进行交流，最终在司法裁判的尺度问题上达成统一的共识。二是要定期开展区域地方法院间的专业研讨会，专门针对区域内的案件的司法裁判标准问题，展开专业性的理论分析和实践分析，从而最终在法律适用、自由裁量权的行使上达成共识，实现区域内司法裁判标准的统一，实现同案同判。

（二）加强法治先导区域内司法的纵向协同

法治先导区域内上下级法院之间的纵向协同对于减少司法冲突，统一法律适用等均具有重要意义。上下级法院之间的良性协同方能发挥区域司法系统的合力，因此要合理规范上下级法院之间的关系，需防止协同过度而造成对司法独立的侵犯。

正确处理上下级法院间的关系。上下级法院间的关系主要有两类：一是审判关系，主要指上下级法院基于审判程序形成的关系。诸如因为上诉、再审程序，上级法院对下级法院行使审级监督权即为审判关系。其二是司法行政管理关系，主要指上下级法院因为日常司法行政管理而形成的关系。就法院性质而言，审判应为其根本性任务，而司法行政管理是附属性工作。为此，在上下级法院关系中，审判监督关系应优先于司法行政管理关系，审判监督关系是中心，司法行政管理关系是附属。因此，在上级法院行使上述两种权力时，不能以司法行政管理的领导权取代审判关系的监督权。

从单向监督向双向制约转换。在审判实务中，上下级法院的业务监督关系呈过度化、扩大化趋势是不争的事实，其中一个重要方面在于监督的单向性。所以须改变监督的模式，从单向监督向双向制约转换，让两者的运行更符合司法运行的规律。如果双向制约缺乏，极易导致上下级法院结构的失衡。改革上级法院的单向监督机制，应扩大下级法院对上级法院的审判监督、指导、管理等的参与机会，通过自下而上的参与，对上级法院单向监督形成反向约束，避免上级法院过于专断。可建立下级法院对上级法院审判监督的异议反馈机制，以上级法院行使法定审判监督权力为“主体”，以下级法院行使异议权和上级法院对异议充分考量并有效反馈为“两翼”而形成双向互动制约机制。

（三）加强法治先导区域内司法的横向协同

法治先导区域内司法的横向协同对于司法功能的发挥产生的巨大作用，有其显在的价值基础和逻辑机理。从实践方面来看，区域司法协同机制仅存在于部分法院之间，且内容局限于较为简单的基本合作，因此，需要建立横向协同的长效机制。

建立区域司法协同联席会议机制。从当前协同实践来看，建立联席会议机制是普遍做法。区域司法协同联席会议机制的重要内容之一便是就区域司法领域发展中的难题展开充分讨论，在平等协商的基础上达成共识，转化为促进问题解决的有效措施，再将讨论的主题与结论上升为联席会议文件或者区域司法协同协议。通过文件的形成或者协议的共同签署，使得该区域内的司法协同实践在统一的规则制订下规范有序地进行。

建立区域司法协同专门委员会机制。为了弥补司法协同联席会议休会期间的空档，设立区域司法协同工作的常设机构是非常必要的。区域司法协同专门委员会更加注重建立稳定、权威的机构，形成较为稳定的工作机制对区域内的司法协同事务进行常态化管理。专门委员会需要区域内各地方法院选派专业人员，来负责处理区域内司法协同的决策制定、组织协调以及监督评估的日常工作。

建立区域司法协同常态交流机制。这一机制主要针对组织和人员的交流，旨在促进区域内各司法机关在组织构建和人员组建上形成互动交流、优势互补的局面。在组织构建方面，各地方司法机关可通过常态交流借鉴其他组织的经验，来促进本地司法事务的发展。各地方司法组织的构建既要因地制宜，也要充分吸引借鉴其他地区的有益经验和启示。在人员组建方面，一方面司法实务管理经验的交流，可针对司法协同过程中存在的重点问题和难点问题展开充分的讨论，以助于问题的及时解决。更为重要的是，人员交流机制可促进法院之间的相互学习与借鉴，从而有利于司法裁判标准的统一以及办案质量的提升。

参考文献

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[2] 娄银生，张纪范.整合各方优势摒弃地方保护，苏南五市法院实施司法联动[N].人民法院报，2004-08-03（003）.

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基金项目：文章是江苏省社会科学基金项目“国家治理视阈下的区域司法协同治理研究——以江苏地区为视角”的阶段成果，项目编号：14FXB001。

作者简介：张丽艳（1978.01- ），女，汉族，江苏阜宁人，南京审计大学，博士，副教授，研究方向：现代司法理论；邵小波（1975.10- ），南京市玄武区人民法院，研究方向：司法理论与实务；李鹏（1978.01- ），南京市人民检察院，研究方向：检察理论与司法。