从精准扶贫到乡村振兴

郭芳 曹煦

时间回到5年前。

2013 年11 月3 日，习近平总书记来到湖南省湘西自治州花垣县十八洞村，在这个武陵山腹地的偏僻苗寨里，习近平首次提出精准扶贫，为脱贫攻坚提供了一把“金钥匙”。

这5年间，精准扶贫推进了时代进程，中国大地上，成千上万个“十八洞村”的命运得到根本性改变。

2012年到2017年，中国贫困人口减少近7000万，相当于每分钟至少有26人摆脱贫困;贫困发生率由10.2%下降到3.1%;贫困县数量实现了首次减少，减少了153个。创造了中国扶贫史上的最好成绩。

这组数据创造了中国奇迹，也为世界反贫困事业提供了中国方案。

2017年11月，党的十九大提出实施乡村振兴战略，并史无前例地写入党章，勾画了新时代“三农”蓝图。

实现乡村振兴，摆脱贫困是前提。而乡村振兴则为全面脱贫、全面小康提供了永续保证。习近平曾指出，要把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来。

11月25日，在精准扶贫首倡五周年之际，《中国经济周刊》特别举办全国县域精准扶贫与乡村振兴经验交流会。座谈会上，多位中央部委有关专家学者，以及来自全国有代表性的县（市、区）主要负责人共同交流精准扶贫和乡村振兴的实践经验，探讨精准扶贫和乡村振兴的可持续创新举措及发展路径。

选择发展优势产业

如何选择、发展、壮大当地的优势产业，始终是绝大多数欠发达地区主政者面临的共同困惑。

四川省樂至县县委副书记刘建华坦言，发展什么产业，谁来发展，走什么样的路，这正是困扰他们的问题。

湖南省新化县县长左志锋说，在过去相当长时间里，国家大量的扶贫政策养了一部分懒汉，造成了某种程度上“等靠要”的思想，一些县的扶贫资金没有按照市场机制运用发挥好，带动产业的发展。这是一个现状问题。

“贫困县要摘帽，如果经济不发展，摘了帽那也是假的。”一位县级官员直言不讳指出，脱贫攻坚一线的许多干部都很迷茫，国家给的政策太多，给的资金也非常多，但怎么用，很多县没有思路。不知道未来能不能持续？也不知道未来的方向在哪儿？

座谈会上，来自国家发改委的专家说，差异化的产业定位非常关键。他举例说，有一个省所有的县都种核桃，产业化怎么办？

国务院研究室专家的讲述则更为具象：现在有不少地方扶贫产业发展遭遇困境，一个重要原因就是产业同质化，例如集中搞养殖业、种植业。“这个乡、那个村都说自己有特色，一个县都是一样的，盲目追求产业规模，这样的产业难以发挥持续脱贫的作用，甚至有些产业最终给农户反而造成了惨重损失，这种例子很多。”

“产业竞争力不强，带动就业能力弱，这是一个共性问题。”国家民委国际交流司副司长张庆安说。

座谈会上，来自国务院研究室的专家多次提醒说，无论是脱贫攻坚还是乡村振兴，既要围绕现代农业做文章，也要发展非农产业。

安徽省贫困县界首就是依靠工业的高速增长，使贫困发生率在4年之内从9.73%降至0.91%，还成为了全国唯一创建国家高新区的贫困县。

界首市市长何逢阳说，他们一直在探索脱贫攻坚当中高质量、稳定脱贫的长效机制和措施。他认为，界首已经逐步在欠发达地区走出了一条创新驱动发展的路径，实现了科技创新对脱贫攻坚的有力支撑和带动。

国家民委国际交流司副司长张庆安曾到湘西挂职支援扶贫两年，经常跑贫困地区，他发现，干部思想的开放和创新是最大的原动力。“靠强刺激，靠督导、督战，可持续性并不太好。大部分基层干部都是领导怎么说，就怎么干;督查就干，不督查就不干。这就特别需要地方主要领导的思考和创新，思想不开放真不行。这是最核心的问题。”

同样也曾在湘西挂职支援扶贫的农业农村部中国农垦经济发展中心副主任孙法军深有感触：“贫困县当地发展产业，如果没有一大批能人，很难发展起来。”

值得欣慰的是，县一级的主政者们正表现出高学历、年轻化、专业化的趋势。当天交流会上的5位地方主政者中，3位是博士，均为75后。这些年轻的县级主政者，不仅思想、观念开放，而且善于思考，敢想敢干。作为精准扶贫和乡村振兴的主官，这一点无疑很有裨益。

乡村振兴，人从哪里来？

今年全国两会期间，习近平在参加广东代表团审议时强调，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆解读说，让企业家和精英从城到乡，是新时代城乡融合发展的一个很重要的途径。

座谈会上，县级官员们一致认为：靠没有走出过农村的人实现乡村振兴并不现实。

而且必须正视的现实是，农村人口的“流失”和农村的“空心化”在持续提速。以四川省乐至县为例，30余万人常年在外务工，空心村较多，脱贫攻坚、乡村振兴因此面临一系列难题。

“像乐至这样的西部欠发达地区，要实现乡村振兴，必须要解决人从哪里来的问题。”据乐至县县委副书记刘建华介绍，村上只有30%的人口在家里，基本上是“386199”（即妇女、儿童、老人）部队，这是一个非常现实的问题，必须靠工商资本进入。

当然，工商资本的进入不能造成对农村资源的掠夺。“进来可以，但必须要带动老百姓致富，带动地方基础设施改善。”刘建华认为，工商资本进入农村，一定要解决利益连接机制问题，一定是带动而不是剥削。

江苏省溧阳市市长徐华勤介绍说，溧阳采取的方式是鼓励溧商回乡创业，溧商回乡创业项目吸引了众多能人回到溧阳。一些社会资本也相继跟投农业产业，把当地的农民变成了产业工人。“这是地方政府和社会资本合作的方式。”

新化县则是一方面促进工商资本下乡，另一方面对原来的农民进行基本技能培训。“这在贫困县尤为重要，否则茶叶怎么种，豆腐怎么制？这些基本技术都需要专业的技能培训来实现。”新化县县长左志锋说。

据农业农村部中国农垦经济发展中心副主任孙法军介绍，农业农村部这几年加大了对定点扶贫地区农村实用人才的培养力度，每年都免费培养上千人次。培训地点安排在农村农业部遍布全国各地的实用人才培训基地，如江苏无锡的华西村、辽宁凤城的大梨树村、陕西延川的梁家河村等，“这些地方的产业发展很有特色，值得学员学习借鉴。很多学员回来了，都活学活用所学知识，加快了本地产业发展步伐，成为产业脱贫的领路人。”孙法军说，农村培养出来的人是留得住的，这批人也是将来乡村振兴的主力军。

而在中国扶贫基金会副会长江绍高看来，“外出打工以后又回去的人才很重要，土生土长更为可贵，因为他对当地的情况了解，也有感情。”

土地问题如何破解？

在乡村振兴所面临的“人、钱、地”三要素中，地的问题或许更为复杂。

溧阳市市长徐华勤直言，如果不把宅基地市场价值充分挖掘，让农民在宅基地用益物权上得到更多的收益，吸引更多的资本到农村去，那乡村振兴的空间就会被压缩。

另一位县级官员介绍，该县的土地后备资源非常多，“一千多平方公里土地，每年拿10个村整理，要60年才能整理完，但我们需要政策的支持，通过顶层设计改变禁锢农村主要要素自由流动的因素。”

多位县级干部认为，若不赋予农户对宅基地充分的用益物权，让更多的人和资本到农村去的目标就难以达到。

“宅基地问题比较复杂。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆说，他相信，未来随着宅基地改革进一步深化，通过本集体以外的人来运营，进一步彰显闲置宅基地价值的空间仍然存在。

地方也不乏土地改革探索的经验。例如，广东省肇庆市对基于农村土地制度改革的乡村振兴共建共治共享新格局进行了卓有成效的探索。

“乡村振兴当中，我们碰到很多的矛盾和问题，首先破解的就是土地问题。”肇庆鼎湖区区委书记陈宇航说。

他在座谈会上分享的是肇庆新区以股份化改革实现农民土地资本化的探索。他们通过“两级土地股份化”改革，建立了公有制框架下“集体入股国有”混合所有制形态，使村集体能够以股权形式持续地享有土地开发增值收益。

陈宇航说，他们力争走出一条新时代乡村振兴共建共治共享模式的新路子。

“工业改到深处是产权，农业改到深处就是土地。”中国扶贫基金会副会长江绍高说，土地流转是一篇大文章，所幸，目前已经有了一些破题。

城乡融合是必由之路

葉兴庆坚定地认为，城乡融合发展是持续减贫乃至乡村振兴的必由之路。

这也是溧阳市市长徐华勤的经验心得。在他看来，城乡融合是乡村振兴的关键。“在这个过程中，只有把城乡融合问题解决好了，乡村振兴才可能是一个完整的方向。”

他认为，县域作为经济社会的基本单元，最能体现城乡融合的程度和水平。

而城乡融合发展首要的则是产业融合问题。“现在发展农业肯定和以前不一样，以前主要解决‘有没有的问题，现在则是要更好地去适应城市居民新的需求。”叶兴庆强调说，乡村并非只适合搞农业，乡村产业已经走向多样化，比如，高端休闲、康养等新产业，而电商业态的到来，则使市场交易半径无限扩大。

从徐华勤的经验看，乡村振兴产业培育一定是城市产业到乡下进行，“乡村振兴要围绕城市转，不能在自己的范围里面单独来玩，玩不通。”

他主政的溧阳，乡村振兴产业培育主要有两个方向，一是下乡的休闲经济，去年溧阳市858亿的GDP，休闲经济占了8.7%;二是进城的电梯安装产业，中国70%的电梯安装是溧阳人或者溧阳人所控制的公司做的，溧阳乡村农民收入的40%来源于此，GDP的40%来源于该产业。

在徐华勤介绍完之后，叶兴庆颇为兴奋地说，以县为单位，开始往城乡融合这个方向走，这是非常好的绩效。

关注2020年之后

当下，已经到了脱贫攻坚最关键的时期。

“这个阶段，成绩很大，但问题也很多，任务非常艰巨，特别是深度贫困地区的脱贫攻坚。”座谈会上，国家民委国际交流司副司长张庆安介绍说，目前为止，全国还剩下3046万人尚未脱贫，仅广西、贵州、云南3个省区合计贫困人口就达820万人，基本都是荒漠化、沙漠化地区。

这些地方的贫困程度深，脱贫难度大。

虽然没有纳入到深度贫困地区，但新化县县长左志锋表示，他们的任务远比深度贫困地区还重。“全县农村公路达到一万多公里，需要加宽、改造等任务极重，这十分罕见。”

尽管任务艰巨，左志锋说，新化县将在2019年底整体摘帽。而在张庆安看来，全国2020年全部脱贫也没任何问题。

但是，2020年以后怎么办？这几乎是扶贫攻坚战中所有人关心的问题。

“2020年以前的扶贫攻坚，依靠的是密集的政策支持，密集的资金投入，密集的人才进入。我们全县81个村，共有2000多名干部在扶贫一线，2020年这些人员要回来，怎么办？”一位县级官员表达了他的担忧。

“这些扶贫干部怎么办？内生动力怎么激活？造血功能怎么增强？”这位官员担心的是，扶贫工作队撤回来后，村上的干部能不能干好？产业能不能管控好？合作机制还能不能持续发挥生命力？农二代、农三代都不愿意回农村，有“三农”情怀的人愿意参与乡村振兴吗？

“这些问题都有待研究。我们也在想持续发展的问题，政策设计非常重要，还得靠市场导向和政策作用。”多位与会地方官员认为，国家层面需适时推出扶贫后续政策的顶层设计。

上述国家发改委专家的发言对地方的主政者们稍有安慰，这位专家表示：“贫困县摘帽以后，现行一些政策还要持续一段时间，得解决稳得住的问题。”

当然，产业是最有效、最稳定、最长远脱贫的根本保障。

这是当天交流会上的共识，也是全社会的共识。