内部审计开展经济责任审计的思考

■卢春霞

事业单位内部审计工作开展的较多的是预算执行和财政财务收支审计及经济责任审计，这两种形式的内部审计对事业单位的风险控制、预算执行和财务规范等方面起了积极作用。事实也证明，经济责任审计在加强事业单位内部领导干部管理监督、制约权力运行、维护财经纪律、推动反腐倡廉等方面具有积极作用。但是事业单位内部审计在开展经济责任审计中还存在不足，值得探讨研究。

一、事业单位开展经济责任审计的现状

1.经济责任审计的复杂性。目前事业单位内部审计开展的经济责任审计大部分是离任经济责任审计，离任经济责任审计具有时间长、跨度大、较为复杂，主要表现在：一是经济责任审计的单位领导者任职时间跨度比较长，单位内设机构和人员变化较大，内部审计人员（以下称内审人员）了解当时的情况比较困难。二是国家的法律法规在不断修订完善中，受当时出台政策背景的局限性、行业部门管理的成熟度，都影响了单位领导者当时的决策。三是还原当时决策的全貌比较困难。内审人员在审计时一般是查阅会议纪要、会议记录和有关文件。会议纪要、会议记录和有关文件的记载一般都是言简意赅、高度简练，很难还原当时决策的过程。

2.《实施细则》部分条款难以操作。《党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计实施细则》（以下称《实施细则》）中，对审计发现问题领导应承担的责任进行了划分，分为直接责任、主管责任和领导责任。在审计实践中三种责任的划分并不如《实施细则》描述的那般清晰可以让我们逐条对照，由此明确被审计对象的责任。如《实施细则》中第二十五条第二款“授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的”，应承担直接责任。那么什么是“授意、强令、纵容、包庇”？在《实施细则》里没有给出适用情形，内审人员在审计中很难把握，难以进行责任划分，存在较大疑惑。

3.重视财务资料、轻视非财务资料。内部审计时看账时间较多，谈话时间较少。因受审计工作习惯，内审人员会花大量的时间翻阅查看财务资料，形成财务数据。而与被审计单位不同层面的员工谈话较少或者没有，内审人员不能从谈话、问询中获取资料，也不能感受到员工对被审计对象的印象。

对被审计单位的任期目标，任期内重大决策、重大事项，了解的广度、深度不够，或多或少影响内审人员对经济责任审计的把握，影响经济责任审计的质量。

4.内部审计人员对经济责任审计的能力有待提高。目前事业单位内审人员主要是从财务岗位转岗过来，因职业习惯内审人员更多关心微观、具体事物，并受学历、职称、阅历和专业所限，对经济责任审计所关注的重大经济决策、科学发展等宏观的东西，内审人员往往格局、视野不够大，不善于从服务国家治理和改革发展大局的角度思考、谋划，不善于透过现象看本质，抓住问题的实质。

5.经济责任审计与部门预算执行审计同质化。事业单位内部审计开展经济责任审计时，内审人员对经济责任审计与部门预算执行审计界限比较模糊，提交的审计报告越来越同质化。

一是不能明确区分两种审计的异同点。《实施细则》第三条明确了经济责任审计与部门预算执行审计的区别，经济责任审计是以财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础进行的审计，经济责任审计的重点是检查领导干部守法、守纪、守规、尽责情况。

二是不能全面掌握经济责任审计的内容。比如经济责任审计内容是否包括部门预算、财务收支和国有资产管理。实践中一种观点认为既然是领导干部任期内履行职责的审计就没有必要对部门预算、财务收支和国有资产管理等涉及财务收支部分进行审计；另一种观点则是认为在经济责任审计时仅针对部门预算执行、财务收支和国有资产管理进行审计而忽略了经济责任审计的核心——履行本部门职责推动单位发展和重大经济决策等重要部分。是内审人员开展经济责任审计工作的指南。如《实施细则》的第十五条就明确了事业单位主要领导干部经济责任审计内容，主要包含了单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况；国有资产的采购、管理、使用和处置情况；重大经济决策的过程；遵守法律、法规和财经纪律情况；有关财务管理、业务管理、内部审计等内部管理制度的制定和执行情况，以及厉行节约反对浪费情况；廉洁自律等十三项内容。

内审人员只有熟悉经济责任审计系列制度才能够达到理解经济责任审计的内容、特点，提高经济责任审计质量进而做出正确评价，准确定责。

2.在内部审计中逐步推行任中审计并提高任中审计的比例。针对领导干部离任审计监督滞后的问题，内部审计应积极探索发挥经济责任审计“免疫系统”功能，变离任时的一次性审计为任中审计，充分发挥经济责任审计的预警和防范作用。《实施细则》中第四条明确了经济责任审计应当坚持任中审计与离任审计相结合。考虑内部审计力量不足建议在事业单位中逐步开展任中经济责任审计，对于事业单位正职领导干部任职3～5年以上的，组织人事部门可以委托进行任中经济责任审计，并提高任中审计的比例，形成制度纳入干部考核体系，防范领导干部的风险。

3.重视审计访谈,把握审计重点。事业单位内部审计开展经济责任审计时需要重视审计访谈，访谈的目的是了解被审计单位各部门职责及分工、工作流程、被审计期间的主要工作和成果、存在的问题及困难，访谈的形式可以多样性。审计访谈贯穿整个审计过程，审计进场前需要与被审计单位沟通，了解基本情况。可以根据经济责任审计所需要的资料进行提炼总结，设计成经济责任审计资料清单，具体审计时根据单位具体情况增加或减少资料内容，以保证经济责任审计时所查看的资料内容完整，编制的审计方案具体可行。

访谈时针对不同的访谈对象侧重点不同。如单位班子成员访谈时关注对单位班子现状的评价、单位目标完成情况、单位存在的问题及解决办法。中层干部访谈时关注本部门职责的描述、本部门工作和成果、存在问题和困难。一般职工访谈时关注本人岗位职责的介绍，重要岗位需要关注工作流程、内部控制设计。好的访谈可以帮助内审人员看到财务资料以外的信息，更好地做出审计判断。

二、事业单位开展经济责任审计的对策

1.学习熟悉经济责任审计系列制度，明确经济责任审计的特点和内容。内审人员要想做好经济责任审计，学习经济责任审计制度是必须的。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及《实施细则》和《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等都

4.提高内审人员综合素质。提高内审人员综合素质是一个比较大的系统工程，要真正成为审计工作的行家里手，还需要长期培养。一是他山之石可以攻玉。全国会计领军(后备)人才培养项目，已经受到社会各界的广泛关注，并得到了业内和用人单位的充分肯定。审计行业可以借鉴开展审计（含内部审计）人员的顶端培训计划，设置符合现代审计理念并和实践紧密结合的课程计划，这种人才培养是具有标杆性的，会引领整个审计行业的。二是开展多种形式的活动提高内审人员素质。中国内部审计协会组织的“百佳案例”、优秀论文评选、评选内部审计先进集体和先进工作者的活动都很好地促进了内部审计工作，为内审人员搭建了良好学习的平台，鼓励帮助内审人员勤于学习、善于总结，提高政策理论和综合分析的能力，更好地把握内部审计工作。三是注重审计实践。纸上来的终觉浅，绝知此事要躬行。内审人员要想在经济责任审计上有所作为，唯一的办法就是多多参加经济责任审计实践，按照《实施细则》的要求开展审计工作，对审计案例进行剖析，总结每一个经济责任审计项目，提高审计能力。

三、事业单位内部审计开展经济责任审计的具体思路

根据事业单位的性质，针对事业单位进行经济责任审计时一般主要从制度建设、政策执行、尽职履责、预算执行和廉洁自律等方面实施审计。在审计时内审人员更多的应关注重大、屡禁不止的问题，并将有问题通报给相关管理部门，及时制定相关制度、采取有效措施应对和防范，充分运用审计成果，从而提升事业单位内部管理。

1.查看单位制度建设和执行情况。主要查看被审计单位议事规则、决策机制、“三重一大”和民主决策及执行情况。对单位主要支出的管理制度如会议费、差旅费和培训费制度，尤其关注车辆维修、船泊修理、房屋修缮和办公用品购置的内部控制制度及执行情况。在实施审计时可借助计算机的筛选功能收集近几年的车辆维修、船泊修理和房屋修缮金额，比对近几年维修金额并找出差异，分析原因。查看是否有选择确定维修单位、修缮单位的依据，集体讨论的记录以及对维修单位、修缮单位的管理考核的制度。对金额较大的房屋修缮进行现场查看，看看房屋修缮是否存在张冠李戴、虚假修缮的问题。如某单位账上反映A下属单位连续两年修缮食堂且金额较大，内审人员现场查看后发现第二年的食堂修缮为B下属单位的。根据上述发现的问题进一步查阅会议记录、文件等资料明确被审计对象对存在问题应承担的责任如直接责任、主管责任或领导责任。

2.查看单位合同情况。事业单位因维修、修缮、聘请临时工和国有资产出租出借而签署了一些经济合同。审计时主要查看合同有无当事人的名称或者姓名和住所、合同签章是否符合《合同法》要求、合同金额大小写是否一致，明细金额是否与合同总金额一致、乙方提供的营业执照是否与国家工商局全国企业信用公示系统一致、合同内容是否便于验收、合同的质保金、违约金是否履行到位、合同款项支付是否与合同一致等。

3.查看固定资产情况。审计时主要查看资产购入、管理、使用和处置情况。（1）购入资产时主要查看是否有民主决策、是否属于政府采购范围、有无回避公开招标的情形、是否需要上级主管部门批准、年初是否有预算。（2）处置资产时主要查看是否有第三方评估、是否经过单位会议研究、是否有财政部门或上级主管部门批复、待处置资产存放是否妥当安全、残值是否入账。（3）资产管理和使用时主要查看是否纳入固定资产管理、账实是否相符、是否定期进行固定资产清查。如某单位固定资产长期外借，无会议记录、无上级主管单位意见、资产使用部门与价值部门长期不核对。

4.查看部门预算执行和其他财务收支情况。

（1）决算是否与年初的部门预算一致，预算调整（追加、追减）是否经过批准，非税收入是否按“收支两条线”管理的规定在决算报表中反映。如某垂直管理单位取得地方财政收入，未纳入预算管理，而是列入“专用基金”或“事业基金”管理；某主管单位归集的下属单位经营收入当年未全部纳入预算收入，而是按需要逐年纳入预算。

（2）单位执行国家政策和法规情况。决算收入是否合法，应缴的预算收入是否全额上缴，决算支出是否按国家规定标准和范围列报。如某单位预算编制加班工资时按人均月300元测算，在实际执行时也按300元的标准来执行，显然与财经制度不符。

（3）“三公经费”执行方面。决算与预算执行比较，检查“三公经费”决算是否存在虚报、漏报，如仅填报在基本支出中核算的“三公经费”，而在项目支出、经营支出核算的“三公经费”不填报归集，没有真实反映本单位“三公经费”支出。

（4）决算报表的收支数是否真实、准确、全面，是否做到账账、表表、账表相符，有无漏报、瞒报，形成表外资产。如某单位有下属单位并实行报账制，某单位资产负债表仅反映本级的银行存款金额，下属单位的银行存款余额未纳入，形成了表外资产。

5.查看津补贴发放情况。事业单位执行绩效工资的，在审计时查看年发放绩效工资总额是否超过上级批复、未纳入绩效工资总额范围的政府性奖励发放是否符合规定，如发放基数、发放的月份数、举办文体活动奖励的标准是否与全国总工会规定一致等。

内部审计开展经济责任审计可以帮助被审计单位完善内部管理、防范风险，是审计工作“一审二帮三促进”的指导思想的真正体现, 从而达到经济责任审计目标——加强对领导干部行使权力的制约和监督，推进党风廉政建设和反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。