国外旅游市场治理经验比较及对海南省的启示研究

李 慧，鲍富元

（三亚学院 国际酒店管理学院，海南 三亚 572022）

引言

随着全球化进程升级以及社会经济环境变化，各国家与地方政府都在寻求经济、效率、效益与公平之间的平衡，如何协调政府、私营企业、社区居民之间的关系，形成良性的互动和决策过程，是各个地方政府面临的新治理难题。在海南省进一步深化改革开放的过程中，明确提出要推动旅游业转型升级，打造共建共治共享的社会治理格局。由于旅游业特殊性，旅游治理中面临一系列困难，如何破解旅游市场治理中的困境，形成政府、旅游企业、旅游组织、旅游社区、旅游者之间的可持续治理模式是海南省推进旅游业转型升级中亟须解决的问题。本文旨在通过对国外旅游市场治理经验的总结，结合海南省实际，探索一条具有海南省特色的旅游市场发展思路，应对新一轮的发展目标与环境变化。

一、治理与旅游治理

治理的起源是为了协调多方利益相关者从而达到主体治理的目的。因此治理是一个过程，其主体可以是政府、市场或组织，其对象则是如家庭、部落、正式或非正式的组织，一个领土或跨领土的社会系统，其方式可以包括法律、规范、权力或语言等多种途径[1]。治理是主体所制定的各项规则、规范和行动被结构化、被持续、被规定和被信任的方式。其正式化的程度取决于一个给定组织的内部规则以及其外部的合作伙伴或利益相关者。因此，治理可能有很多种形式，被很多种不同的动机所驱动，产生多样化的结果。此外，没有决策权的外部参与者对治理的过程亦有影响。因此治理范式倡导政府与私营部门以及社会公民的伙伴关系，主张政府、市场、公民社会以及个体公民共同参与管理一定范围内的公共事务，追求实现4E（经济、效率、效益、公平）之目标[2]。

旅游治理一般指的是旅游目的地对于旅游市场的治理。因此其治理的主体是旅游目的地，其治理的方式是通过制定与旅游业发展相关的政策、制度以及执行的过程中所构建出的互动规则等，协调政府部门、非政府组织、旅游企业、旅游者之间的关系，建立一套可以实现社会公平公正、生态可持续、经济效益、文化多元化等多种目的的健康治理体系。目前国外旅游研究中对旅游治理的概念和内涵的阐述主要集中在政府管理视角、社会自组织治理以及政府与社会共同治理等三个视角，我国对旅游治理的研究则主要集中在政府制定的旅游政策法规对旅游市场治理的影响方面，比如《旅游法》的制定如何规范旅游市场的发展，以及政府在旅游治理中扮演的角色等，因此主要还是从政府角度来阐述旅游治理的过程与变化[3]。从研究内容上，国外对旅游治理的研究主要集中在资源保护以及可持续性发展议题上[4]。而国内则主要是从行政管理的视角和旅游市场的视角进行治理研究，但随着我国对资源环境的高度关注和重视，下一阶段的旅游治理中，资源保护与可持续发展将成为旅游治理的重要构成。

二、国外常见的旅游治理模式

（一）IUCN旅游保护区治理四种模式

国际自然保护联盟（IUCN）在研究旅游目的地保护区治理中所提出的模型，包括政府管理、多利益相关者管理、私营管理、传统社区管理等4种管理形态。其中，政府管理包括国家或省级机构管理、当地或市政府管理、代表管理三种形式，多利益相关者管理则包括协作管理和联合管理两种形式，私营管理则包括个人管理、非营利性组织管理以及营利性企业管理三种形式，传统社区管理则包括本地人管理和传统当地社区管理两种形式。IUCN提出这四种模式并不存在最优模式，而是要根据当地的历史、文化、法律和目的地承载力等多种要素要决定最适合的治理模式，同时在治理的过程也不可或缺地存在着分权化的问题。在分权化的过程中存在着权力下放、代表管理、分权管理、转让权力管理四种方式。

权力下放指的是将权力下放给自治的、独立的，并具有法律承认地理边界的地方政府单位；代表管理指的是将政府决策和行政权力移交给半独立的地方单位，但是这些单位仍然对中央政府负有法律责任，如将治理权力下放地方旅游行政管理部门，既对中央旅游管理部门负责，也对地方政府负责；分散管理则是将有限的权力转移到地区办事处等，通常中央保持对它们的严格控制；转让权力管理则是将行政管理转移到自愿的私人或非政府机构进行管理。

旅游治理中的权力转移一般会涉及到三个方面的问题。第一个问题就是权力下放是否会导致权力从中央或国家层面转移，这就涉及到管理上的领土转移和功能转移两种类型。第二个问题就是如果真正的权力下放到较低层级的行政级别或机构，其是否拥有足够的资源来执行或控制它们。第三个问题是这种分权治理是否有助于加强公众参与政策过程的能力，从而提高了治理过程中的政治合法性。

（二）国外新型旅游治理方法

1.协作治理

协作治理是将政府、社区、私营机构等多元化的利益相关者和公共部门聚集到一个共同的平台以实现共识导向的管理[5]。协作治理的形成需要三个要素，分别是支持、领导和一个共同的决策平台。其中，支持层面用于识别要确定的政策问题；领导层面则将各个利益相关者聚集到一个共同平台中；然后，所有的利益相关者在平台中一起协作制定政策和解决方案。

2.网络治理

网络治理是在协作治理的基础上发展起来，旨在建立起一个基于网络、人际关系、信任和互惠的管理模式。目前常见的网络管理有三种类型。第一种为参与者管理网络。采用的是自下而上的管理网络，通过利益相关者之间非正式的横向管理的网络结构以便于信息流动、知识共享和学习。第二种是牵头组织管理。这种网络是由扮演协调角色的公共部门牵头组织的，通常是集中式的，并从上而下进行管理。这些牵头组织一般聚焦于政策的形成和实施，以及获取旅游目的地的资源以及营销和推广。第三种是网络外部的组织协调网络。一般是由网络外部的中间机构来对网络进行管理，该网络管理组织将网络管理为一个既不完全依赖外部行政机构，也不完全来自网络参与者支持的独立结构。

3.适应性共同管理

适应性共同管理是一种动态的治理方法，通过“干中学”的方式来不断调整治理的方法。它建立在不同利益相关者群体的积极参与和合作基础之上，广泛用于自然资源环境治理[6]。

（三）国外旅游治理结构创新

相对国内以政府主导的旅游治理结构，国外旅游治理结构更加简化和商业化，以美国伊利诺斯州芝加哥市为例，芝加哥市政府下并无单独的旅游行政管理部门，而Choose Chicago是由芝加哥市长官方发布的旅游目的地营销组织，隶属市政府的委员会之一，目标是通过一个简化的机构重构所有的旅游收入和营销活动，并列出明确可衡量的目标来跟踪这些活动，以吸引区域、国家和国际的商务和休闲游客，增加城市、社区和会员单位的收入。这个机构的官员只有4名，其中除主席外的其他3名均来自行业，其他还包含了来自芝加哥市各个旅游企业的40名委员会成员。该机构每年定期发布芝加哥市旅游目的地营销报告呈现本年度委员会的运营情况、资金使用情况、经济影响、访客情况、酒店、会展、重点活动、美食、营销媒体、文化旅游、合作伙伴、全球发展、公共政策和社区事务等。在一定程度上将国内的旅游委和旅游协会的职能合二为一，采用企业化的治理结构，更加简化，行业和企业参与的作用更加明显，而且结果更容易追踪，效果更明显。

通过国外旅游治理模式的总结可以发现，目前国外对于旅游治理是一个系统性的过程，更加强调多方面利益相关者的参与，尤其是非政府部门如协会、私营部门、社区等的参与，因此其治理方式更加多样，治理的过程和评价的方式也更加科学，主要治理的领域集中在旅游目的地的资源环境保护领域。这对海南省旅游业的市场治理和行业发展具有积极的参考意义。

三、海南省旅游市场治理现状

（一）海南旅游市场治理结构

从治理结构上，海南省对于旅游目的地的治理是由国家旅游主管部门、地方政府、旅游委、行业协会、旅游企业等共同来完成，其中国家旅游主管部门负责协调全国旅游业的发展，政策法规的制定，并指导各个省域旅游行政管理部门的执行；地方政府协调整个区域产业发展，包括旅游产业的发展，尤其在海南省，旅游产业作为龙头产业是地方政府管理的重点产业；旅游委主要负责贯彻国家旅游工作政策法规，统筹协调全省旅游业发展；编制全省旅游规划；推进国际旅游岛建设；全省旅游招商引资、市场开发、市场秩序管理、行业标准化；审批和审核入境和出境旅行社；全省旅游人才发展管理；指导旅游协会及其他行业组织等工作；旅游协会则主要负责行业自律、行业标准建议、市场调研、协助政府开展质量管理工作、行业交流、行业信息等工作；旅游企业则在地方旅游行政管理部门以及行业协会的指导下按照规范开展经营活动和市场推广活动。

从治理结构上来看，海南省与国内其他省市的旅游市场治理结构差异不大，主要特点就是通过国家旅游治理和地方旅游治理权限下放而形成的代表性管理，主要的管理机构是旅游发展委员会（简称旅游委），行业协会和旅游企业在旅游委的指导下开展工作，以政府管理为主导。

（二）海南旅游市场治理创新举措

1.建立“一二四”旅游市场综合治理体系

“一二四”旅游市场综合治理体系包括一个三亚市民游客中心，两条旅游热线（12345、12301，）以及包含了旅游警察、旅游巡回法庭、旅游纠纷人民调解委员会和各行政执法部门四位一体的治理系统。形成旅游咨询投诉、执法监管、案件调解审理的一站式旅游监管服务，解决游客在海南旅游过程中出现的各类旅游纠纷。

2.建立旅游综合治理监管办公室

建立旅游综合治理监管办公室，作为三亚市旅游市场和环境综合整治工作领导小组的一个常设执法办案机构，形成多部门共同参与，能够综合协调、检查督办、部门联动、分工协作、统一行动的旅游综合执法监管机制。下设的旅游综合执法队以问题为导向，采取日常检查与专项检查结合、明查与暗访并举等方式，对投诉集中的重点问题、媒体关注的焦点问题和屡治屡犯的难点问题实施重点监管，集中查处。从机构上保证旅游市场中出现的问题能够得到及时解决。

3.加大旅游立法力度

在国际旅游岛战略提出后，海南省集中出台了8部旅游法规，包括修订了《海南省旅游条例》、《海南经济特区旅行社管理规定》、《海南经济特区导游人员管理规定》、《海南经济特区旅游价格管理规定》和《海南省旅游景区管理规定》等系列法规，通过制度规范来促进旅游业健康发展。

4.定期采取旅游市场综合整治行动

为规范旅游市场秩序，加大市场监管力度，海南省根据旅游节假日的情况，定期开展旅游市场综合治理活动。

从海南省的旅游治理举措来看，其主导部门为政府，政府通过组建专门的旅游综合治理机构从而规避由于多头管理而导致的问题，主要手段是通过国家法律、地方政策法规的严格执行，对于违反法律法规的各类企业和个人严格惩处而实现治理过程的持续性和可信性，其治理内容主要集中在旅游市场，治理的目的是创造一个让游客满意的旅游市场环境，避免负口碑事件的出现，进而打造良好的旅游目的地形象。

四、国外旅游市场治理经验对海南省的启示

（一）国外旅游市场治理与海南省的差异

通过国内外旅游市场治理经验的对比，可以发现二者在治理主体、治理内容、治理手段、治理过程等方面均有较大差别。其中，在治理主体上，国外的治理主体相对多元化，囊括了政府、非政府组织、私营企业以及游客等多个利益主体的参与，而海南省的治理主体还是以政府为主；在治理内容上，国外主要是以旅游目的地的资源保护为主，也包括旅游目的地资源的营销和推广，而海南省的旅游市场治理以规范旅游市场的运行为主要目标；治理手段上，国外主要使用到的权力下放、功能私有化以及政策、规范等多种形式，更加强调治理结果的可评估性，而国内旅游治理使用的主要手段是法律法规以及相应的惩罚措施等形式；在治理过程中，国外主要以多利益主体的协商、合作，建立协作平台或网络平台实现治理中的多方参与，而海南省则主要是政府机构治理为主。

究其原因，主要在于国内外旅游市场发展阶段不同，国外相对而言立法完备，旅游市场比较成熟，整个旅游市场秩序良好，社会信用体系完善，因此旅游市场秩序的维持是旅游治理中很小的一个方面。也正因为此，国外旅游目的地的治理则主要在旅游资源的保护、开发以及旅游目的地的营销、推广方面。而在这些层次的治理过程中，需要政府、私营企业、非政府组织以及旅游者的多方参与方能实现，因此其治理更加注重协作平台的搭建以及治理模式的创新。而国内近几年由于大众旅游的兴起，旅游立法尚不完备，导致整个旅游市场秩序的维持依赖政府的监管，且各个地方更加重视旅游在目的地发展中的经济功能的实现，因此治理的重点在于建立旅游市场的良好秩序，避免负口碑事件的出现，树立旅游目的地形象的同时为旅游者创造一个放心的旅游市场环境。

（二）国外旅游市场治理经验对海南省的启示

在未来的发展中，旅游市场秩序运行良好只是对海南发展旅游最底线的要求，其旅游治理的主体、内容、手段等都必须随着新一轮的发展而进一步升级。对比国外旅游市场治理的经验，海南省旅游市场治理可以从以下方面着手。

1.巩固旅游市场治理的效果，建立市场信用体系

（1）完善旅游行业立法及地方法律法规。在执行《旅游法》以及海南省现有的国家和地方旅游政策法规的基础上，结合海南未来建立自由贸易港、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心等的目标定位，完善现有的地方法规，并将分散的地方政策法规合并成为1—2个综合性的地方政策法规，以支撑海南省下一步的旅游发展。

（2）建立旅游企业和从业人员的信用管理体系。相对国外治理体系而言，国内旅游市场治理在旅游市场秩序维护上投入较多，主要原因在于国内旅游企业和从业人员的信用体系尚不够完善，因此在下一步建立国际旅游消费中心的进程中必须建立一套完善的旅游企业和从业人员的信用体系，并采取一票否决制，丰富投诉渠道和取证渠道，加大对于扰乱市场秩序行为的惩处和教育力度，以及信用体系的社会公开力度，让信用体系成为默认程序。

2.构建分类分区的旅游目的地生态治理体系

全面梳理海南省的旅游资源，对不同类型的旅游景区进行分类开发，建立分类分区的旅游目的地生态治理机制。以自然生态为主的旅游资源开发，根据资源等级，参考美国国家公园制度，以保护为主进行适度开发。成立专门部门负责资源保护和开发，将生态保护纳入地方政绩考核。引入第三方环保组织进行规划和保护，建立严格的生态保护标准体系和监测体系。对地区居民建立长效生态补偿机制，以政府控制为主。对于以文化为主的旅游资源，以凝聚文化核心为主进行文化创意产品开发，以补充现有的海南旅游商品种类不足和文化底蕴欠缺，政府采取政策鼓励企业对于文化资源的深度开发，同时保护本土文化的传承，形成更加宽松的文化创意产业的发展环境，加大企业在文化旅游资源开发中的作用。

3.依托特区优势，创新多方利益团体的参与治理机制

地方旅游市场治理可根据市场的发展分为三个阶段。第一个阶段以立法为主，建立市场的法律体系；第二个阶段以行业自律为主，建立市场的信用体系；第三个阶段以地方、行业、企业发展为主，建立合力共赢的治理平台。目前海南省尚处于第一和第二阶段，以政府治理为主。海南省旅游治理结构和模式需要与未来的发展定位相匹配，依托特区优势、自由贸易港建设的政策，创新旅游治理结构，效仿国外的协作和网络治理模式，形成多方利益团体的参与治理机制，进一步简化并形成有效的市场治理结构。加大旅游企业和行业协会在旅游目的地市场中的主动性，引入中立的第三方机构，对旅游目的地的规划、发展和资源保护情况进行客观评估，同时建立社区居民在区域旅游发展中的参与机制，形成政府、行业协会、企业、当地居民和第三方评价组织的共同治理平台。

4.优化现有市场结构，形成和谐健康的旅游舆情

根据国家对海南省未来发展的定位，湖南省要成为国际旅游消费中心，还需要优化现有的市场结构，加大国际高端游客的比重。因此，在下一阶段的发展中，对入境旅游市场的针对性营销活动也是政府和企业工作的重点。同时，要加强对旅游者行为的软约束，提升游客在海南旅游的文明水平，避免劣币驱逐良币，通过对旅游法制环境、旅游企业和从业者信用体系、当地居民的好客文化建设以及旅游者行为的规范，形成有利于海南省进一步发展的健康和谐的舆情环境。