生态文明视阈下辽宁省海洋生态补偿机制建立研究

安 然

（大连海洋大学 外国语学院，辽宁 大连 116023）

中共十九大报告明确提出，“启动生态系统保护和修复工程，进一步完善生态安全屏障体系，保护生物多样性，确保生态系统不被破坏，进一步提高生态系统质量。”为了深入贯彻落实十九大精神，要求建立海洋生态补偿机制，这不仅能有效遏制海洋生态环境的恶化，而且能推动海洋生态系统质量的提升。最近几年，各地政府越来越关注海洋生态补偿工作，并为此制定了相应的措施和政策，可是并没有完全消除海洋环境风险。通过分析由国家海洋局公布的《2017年中国海洋生态环境状况公报》可知，我国2017年的海水质量整体好转，典型生态系统具有稳定性，生物多样性没有受到影响，海洋功能区环境适合人类基本使用。可是，入海河水水质依然堪忧，局部海域仍然存在严重的污染问题，海洋环境仍面临着严重的污染问题。面对这一背景条件，构建完善的与海洋生态系统相适应的法律运行机制是非常有必要的。因此，我们首先要对构建完善的海洋生态补偿法律机制的重要性形成正确的认识，找准其中存在的问题，并制定相应的解决策略。

一、海洋生态补偿现状

海洋生态补偿的主要目的是保护海洋生态系统，使人与海洋之间建立和谐、稳定的关系。具体来讲，它是从海洋生物资源价值、海洋生态系统服务价值以及生态系统保护出发，采用行政与市场相结合的手段，协调海洋开发与海洋生态环境保护之间的关系，并以此为基础建立海洋生态保护与补偿管理机制。为了减少对海洋生态系统的破坏，维护海洋资源多样性，实现海洋生态环境环境保护目标，对辽宁省海洋资源开发中海洋生态系统破坏程度进行了分析，论述辽宁省海洋生态补偿的内在含义。笔者认为，海洋生态补偿由海洋生态保护补偿与海洋生态损害补偿两部分组成，如海洋生物多样性下降、滨海湿地面积减少、渔业资源减少、海洋生态环境逐渐丧失容量功能、海洋污染以及自然景观遭到破坏等都属于海洋生态补偿的行列。

我国环境保护法律以及政策明确规定要建立完善的海洋生态保护补偿制度，该制度是有效遏制海洋环境恶化，维护海洋生态系统平衡以及建设海洋生态文明的重要措施。国家海洋局对海洋生态补偿给予高度关注，并围绕这一问题颁布实施了《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案（2015-2020年）》，并倡导制定海洋生态补偿标准，探索海洋工程项目生态补偿机制以及海域生态补偿机制。不仅如此，国家海洋局还制定了《海洋生态损害评估技术导则》，同时发布了《海洋开发利用活动生态保护补偿管理办法》，随后又出台了《海洋类保护区生态保护补偿管理办法》，并引导和支持沿海地区开展关于海洋生态补偿的研究。山东与海南两省率先公布了海洋生态补偿技术标准以及相关管理规定，并进行了一些生态补偿活动。从2011年起一直到2012年，连云港、威海以及深圳三市成为全国海洋生态补偿试点城市，积极推动海洋生态补偿工作。不仅如此，福建、山东、广东省等也通过项目建设实行生态补偿措施，生态补偿费用由海洋开发主体缴纳，主管机构机构负责统筹安排修复与整治工作，可是镇村尚未出现补偿资金。

2016年，山东省政府审核通过后，由山东省财政厅、渔业厅以及海洋厅三个机构共同颁布的《山东省海洋生态补偿管理办法》正式问世，该办法分别从概念、评估标准、评估范围、核定方式以及征缴使用四个角度出发，详细阐述了海洋生态补偿，这不仅标志着海洋生态文明建设向前迈进一大步，而且也是国内第一个关于海洋生态补偿的规范性文件。

《厦门市海洋生态补偿管理办法》于2018年4月4日正式实行，有效期限为3年，目的是维护海洋生态系统，保护海洋生态环境，加快建设海洋生态文明示范区速度。该办法强调，依法取得厦门市管辖范围内海域使用权的单位和个人，一旦在开发海洋活动中损害海洋生态系统，就需要通过缴纳海洋生态补偿金或者启动生态系统修复项目等方式，补偿自己对海洋生态系统的损害。该办法同时还规定，海洋生态损害补偿坚持“谁使用、谁补偿”原则和“政府主导、社会参与”原则。

二、构建辽宁省海洋生态补偿机制

一是要制定海洋生态保护规划。统一规划、统一管理不同地区海洋开发活动，避免出现各地区随意开发海洋活动。划分海洋生态保护区，规定出开发红线，并确定海洋生态保护不同等级。随着海洋开发活动的不断开展，应制定完善的海洋生态环境补偿机制，为维护生态系统平衡提供前提条件。不仅如此，各地海洋污染控制与管理工作要协调，各地政府要加强合作与交流，共同促进海洋经济的可持续发展。

二是要明确海洋生态补偿标准和测算方案。海洋资源开发活动中利益相关方所实施的环境行为具有正外部性特征与负外部性特征：保护海洋生态系统和建设海洋生态文明的行为有利于提高海洋生态功能，这是正外部性特征的体现；破坏海洋生态系统的行为导致海洋互检失去生态服务功能，这是负外部性特征的体现。根据这一点，海洋生态补偿量应划入海洋生态保护投入补偿量、海洋生态损失补偿量以及海洋生态资源发展机会成本补偿量的范围之内。通过借鉴环境资源价值评估的手段，可以将生态损害补偿量进行详细的划分，包括海水养殖食品供给服务、海洋旅游娱乐服务、海洋原材料供给服务、海洋初级生产力服务、海洋捕捞食品供给服务，还包括海洋环境容量服务、海洋生境服务、海洋气体调节服务、海洋生物多样性服务以及海洋养分调节服务的年损失价值的计量方法等。从当前来看，我国很多研究者也曾经针对海洋生态补偿标准以及相应的管理办法展开研究，政府根据研究成果编写了《海洋生态损害评估技术导则》，可是没有出台具体的、统一的海洋生态补偿标准。山东与海南两省不仅提出了关于海洋生态补偿的标准以及具体管理措施，而且积极投身于海洋生态补偿中。辽宁省应从本地实际情况出发，出台与本研究内容相适应的海洋类保护区生态保护补偿管理办法和海洋开发利用活动生态保护补偿管理办法。

三是采用灵活的补偿方法与补偿手段。政府与市场应该有效结合在一起，政府通过财政转移支付、生态补偿基金以及生态友好型税费政策等手段，为海洋生态补偿提供了良好的外部环境。政府补偿具有明确的方向和目标，可是不足之处是缺乏灵活的体制、管理支出居高不下，财政负担过重等。市场补偿由产权交易市场生态标记、一对一贸易等组成；补偿方式涉及实物、技术、资金等多个方面。海洋生态补偿机制要适当侧重于继承，激发基层社会成员投身于海洋保护的积极性；通过多种渠道筹集保护海洋生态系统资金，这样才能保证重点生态功能区的生态保护补偿顺利实现，将海洋生态保护补偿资金的覆盖范围进一步扩大。

四是进一步健全政府财政转移支付制度。海洋资源的突出特征是流动性和整体性，为了实现效率与公平的协调化发展，应采用绿色GDP核算体系，即从GDP中扣除经济活动中的环境降低成本以及资源消耗成本。同级政府之间构建横向生态转移支付制度，为了实现不同区域之间生态产品的有效转换，积极发挥中央机构、政府机构或者第三方机构的中介作用。转移支付过程中的计算应利用科学因数法来进行，明确不同区域在转移支付中各自所占比例。重视建设海洋生态补偿法律法律体系，同时还要设立财政税收横向转移支付保障机制。

五是建立完善的多元化生态保护补偿机制，扩大补偿覆盖范围。尽快出台海洋生态保护补偿标准和补偿管理办法，使开发海洋过程中的生态保护补偿工作更加规范；财政部以及相关部门要联合起来，共同构建重点生态功能区的生态保护补偿标准。在生态环境敏感脆弱区或关键生态功能区设立海洋保护区，明确规定生态保护范围，构建多元化生态保护补偿机制，扩大补偿覆盖地区，适当提升补偿标准，充分发挥各界力量，共同维护海洋生态系统平衡，将海洋生态保护补偿工作扩大至全省范围。

六是重视宣传，培养社会成员海洋生态环境保护观念。政府在保护海洋生态环境中承担着重要责任，各级领导要形成海洋生态环境保护观念，在生态文明建设中注重开展海洋生态环境保护工作。发展经济的同时要全面分析社会效益和环境效益，综合评价环境影响结果，避免出现海洋环境问题。另外，全体社会成员要形成环境保护观念，承担起监督职能，新闻媒体要发挥舆论导向作用，保证公民知情权的实现，在全国范围内形成爱护海洋、珍惜海洋，维护海洋生态平衡的良好环境，使社会大众积极参与到海洋生态文明建设中。

海洋生态补偿制度的出现根源在于海洋生态环境遭到破坏，可是该制度的意义不仅仅体现在环境方面，它还体现在海洋生态价值再分配、人与海洋生态系统和谐以及海洋资源系统平衡等多个方面。为了解决海洋生态环境各种问题，形成海洋利益共赢局面，需要建立起合理的海洋生态补偿机制，只有这样，才能推动海洋经济可持续发展。