政府投资项目造价管理存在的问题及对策

王贞坤

(重庆市黔江区政府投资评审中心，重庆 409000)

为加强政府性投资项目管理工作，政府已多次出台规范政府投资项目管理文件和相应治理措施，总体上政府投资项目管理日趋规范。但是就目前建设项目面上的情况看，在项目概(预)算执行等造价管理方面仍存在一些问题。

1 近年政府投资项目概预算评审概况

截至目前，共完成评审项目2121个，涉及投资总额183亿元，共审减金额14亿元，平均审减率达8%。通过投资评审管理，剔除项目支出预算编制中的“高估冒算”和“水分”，切实节约了财政资金，增强了项目预算的真实性和准确性，倒逼项目建设单位加强项目规划论证及管理，将项目预算编细、编实、编准，较好地强化了财政评审为政府重点项目服务、为财政资金管理服务、为投资评审对象服务的作用。

截至2017年底，共审核概算项目285个，审批的建安投资为63亿元；共审核预算项目1173个，预算投资为85亿元；共审核竣工结算项目663个，结算金额35亿元。从已审批的竣工结算项目与概预算投资比对情况看，一是政府性投资项目超投资情况严重；二是有大量项目没有及时办理竣工结算。

2 存在的主要问题

2.1 决策草率，造成项目施工变更

部分建设单位没有认真完成项目前期工作，可行性研究质量不高，参考价值不大，有时完全是仓促上马，造成项目实施时问题暴露，再进行补救，变更部分工程，增大工程造价。如某教学综合楼工程，前期地质勘察工作不细，在没有全面掌握工程地质的情况下，就草率确定实施方案，在施工期间才发现有大面积的溶洞区域，致使10余根桩基无法完成混凝土浇筑，基础设计变更就达2次，不仅增加大量投资，还延误工期半年。

2.2 设计深度不够，造成施工变更

设计单位在设计过程中多数没有认真从经济角度考虑，只为图高安全、高标准和上级文件规定，甚至往往不根据现场实际“闭门造车”，甚至胡编乱造，设计与现场实际脱节，造成施工中变更频繁，给施工单位增加工程造价以可乘之机。如某普通商品房工程，在施工期间，发现现场与地质勘查报告不符，无法按设计施工，不得不对基础施工方式进行重大设计调整，不仅造成超预算金额590万元，超合同金额775万元，还延误了几个月的工期。

2.3 项目的概(预)算不细不全

部分项目批准的投资金额为估算金额，没有编制完整的概算书。有的不需要建设单位承担的却列入了建设其他费用。如某普通商品房工程的土地出让金、某片区干线公路改造工程的造价咨询费等均未列入概算其他费用。

2.4 其他费用控制不严，超标准现象多

在锁定项目投资概算时，工程地勘、设计费、工程监理费等建设其他费用采用地方性文件规定的取费标准，但部分建设单位未严格按照核定的标准控制建设其他费用，造成费用超标。如某普通商品房工程的工程勘察费概算金额为15万元，而实际签订合同金额是22万元。

2.5 不履行基本建设程序，先斩后奏

从目前情况看，政府投资项目基本建设程序执行情况不够理想，较多项目为了赶进度，在未履行必要的审批程序、未达到开工条件就动工建设。如某园林景观工程在未完成预算审批和施工合同的情况下，就进行开工建设，预算审核时已完成路面铺装、管网、灯饰预埋、苗木栽植等部分建设内容。

2.6 合同签订不规范，易导致结算争议

一是约定内容不严谨。签订的主合同与招标文件约定内容不一致，个别存在违背招标文件实质性内容现象；有的补充协议与主合同实质性内容约定前后矛盾，结算口径不一致。二是合同条款不明晰。有的签订施工承包合同时，合同专用条款和通用条款对工程结算办法、工程价款的调整方式等核心内容约定不清楚、不明确，未采用国家颁发的通用性合同文本。三是合同执行不坚决。有的建设单位被施工单位误导签订高价承包合同，以行业的特殊性和部门的传统模式为由，不执行招标文件或主合同约定，违背工程量清单计价规则，综合单价不按照国家规定的行业定额进行组价，通过市场询价来确定综合单价，导致项目投资大、成本高。如某生态农业观光园基础设施项目，所签订的施工合同未采用合同标准版本，对合同结算方式、原则、进度款、质保金未明确约定，出现再次以补充合同的方式约定质保金等现象；所签订的监理合同未约定监理合同金额及结算方式。

2.7 现场管理混乱，签证不实

在评审过程中发现，有的施工项目现场管理混乱，没有工程监理全程监督施工。有的设置了工程监理一职，但是在具体的施工过程中，工程监理没有监管到位，导致施工工程经常会出现偷工减料或者高估冒算等问题。如某小学食堂工程，预算投资60余万元，在建设期间出现换填基础超深，在基础换填工作完工后，由建设、监理、施工三方共同签字确认形成的收方资料(超原设计基础深度达4米)，经审核发现与地勘报告反映的地质情况严重不符，核减16万元。

2.8 竣工决(结)算滞后，无法核定成本

有不少工程项目在竣工验收交付使用后的长时间内不办理竣工决(结)算，导致财务部门长期处于挂账状态，同时在后期审计期间无法对项目实施的真实性、完整性进行有效核实。如某国道沿线综合整治工程，2012年10月前已完工并组织竣工验收，但至今仍未办理竣工决(结)算。

2.9 档案管理不重视，项目资料不齐全

有些建设单位对政府性投资项目档案资料的归档工作不够重视，没有完善的项目档案管理机制，导致在项目完工后，工程档案资料不够完整，无法真实反映项目实施状况。如某居委饮水安全工程，建设单位未按建设实施进度完善相关工程系列档案，建设单位无法提供完整的项目前期资料。

3 对策及建议

3.1 强化建设单位责任意识，推进科学决策、民主决策

一是建设单位要加强项目建设有关法律法规知识的学习，特别是要深入了解现有基本建设程序中可研、立项、概(预)算、招投标、竣工结(决)算等一系列的操作方法及审批程序，在项目实施期间，严格按照规定的基本建设程序开展工作；二是在进行重大投资项目决策前，各建设单位要进行广泛深入的项目论证，详细地编制项目可行性研究报告，并进行科学民主决策，尽量避免决策失误；三是项目投资要有节约意识，节约投资成本的关键在于科学合理的设计。投资者可以选择具备相应资质级别的设计单位着手，再经相关领导，尤其是建设单位确认设计方案。通过确认的设计方案再进行设计图纸，设计图纸要经各级审核，确保设计图纸正确无误，使之更加规范，达到设计目的；其次是坚持现场设计、限额设计原则，防止项目单位为应付立项和获得投资批准，不顾前期工作深度，造成项目实施过程中投资失控的局面。

3.2 强化各职能部门履职行为，提高监督力度

一是发改委牵头对现有政府投资监管中的有关政策法规进行清理，在认真总结基础上要加快出台政府投资的系列具体规定，明确政府投资职能，合理界定政府投资范围和投资方式，规范政府投资行为。同时，要严格按照行业管理规定加强对项目可研、立项、概算等环节审批工作，提高审批的科学性和准确性；二是财政局要强化项目概(预)算评审工作，力求科学、周全，不漏(错)编清单内容，评审结果尽量接近实际投资，同时，加强项目概(预)算管理与执行情况相关方面的检查，使评审结果得到有效运用；三是审计局对已批准的在建工程要进行事前、事中、事后过程审计，特别是要加强对项目设计、招投标、建设过程、竣工结算等重点环节的审计，对于建设项目存在的超概算、超规模、超计划投资，以及高估冒算，造成的损失浪费等违法违纪，要按规定严肃处理。

3.3 强化建设实施管理，规范过程行为

一是加强合同管理，严格依照招(投)标文件约定内容和国家颁发的通用性合同文本制定合同，建设单位要加强对施工合同进行审查把关，重点审查涉及工程价款、结算支付方式、合同内容实施和变更等关键条款，建设单位与施工单位不得随意变更合同主内容，更不得订立背离合同内容、违背合约精神的其它(补充)协议，合同一经签订，除遇重大形势变更外，不得擅自修改；二是强化设计变更，建设单位应当确定严禁通过设计变更扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容的原则，对出现影响功能等情况确需设计变更的，建设单位要严格按照现行的建设管理规定，先审批后实施；三是强化收方签证，要严格实施项目现场签证制度，强化项目现场管理，明确重点工程项目建设单位、监理单位、施工单位三方签证的责任，以规范工程变更和签证，杜绝虚假、随意现象，着力解决工程量签证与实际工程量不符的问题，严格执行《重庆市建设工程工程量清单计价规则》，规范签证行为。

3.4 强化建设项目基础管理工作，确保规范有序

建设单位要切实提高项目建设基础管理意识，要把项目档案资料的收集、整理、归档等基础性工作列入项目建设管理又一重要工作，落实专人负责对工程建设有关的重要活动、工程建设主要过程和现状、具有保存价值的各种载体的文件等均应收集齐全，工程文件的内容必须真实、准确、清晰、幅面整洁，整理立卷后归档、移交，同时对项目资料和竣工档案资料进行有效的管理和利用。

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