浅论检察权的定位

摘 要 建立我国的检察制度历经波折，关于如何确定检察权的地位长期来意见不统一。检察权的界定，既关系到检察机关的法律地位和职能，又直接影响着检察权的行使。1982年，《中华人民共和国宪法》以条文的形式规定了人民检察院的国家法律监督机关地位。检察权得到宪法的认可，界定为法律监督权。

关键词 检察制度 检察权 法律监督权

基金项目：本文系贵州省理论创新课题（联合课题）“西部地区社区矫正法律关系的实践困境与优化路径研究”（项目编号：GZLCLH-2018-004）阶段性成果。

作者简介：田巧芝，贵州师范大学法学院讲师，研究方向：法理学。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.128

检察权是社会发展到一定阶段的产物，与现代民主政治、有限政府、法治社会的兴起和发展有着不可分割的联系。历史地审视检察权，其初始含义为维护帝王利益的一项权力。如我国古代监视地方政府活动的御史制度和英、法两国在封建割据时期设立的检察机构。而文化和社会背景的差异，会使同样的事物而不同。探析我国的检察权定位，既要和外国进行比较，又要因地制宜充分了解本土情况。

一、 检察权的源流

中世纪，人类的法治文明得到发展，在法律制度中出现了一种新生力量——检察制度 。对司法体系中的警察制度和审判制度而言，检察制度无疑在时间上远远落后，发展亦十分短暂，但检察制度在现代各国政治和法律舞台上所具有的意义和发挥的作用是毫不逊色的。

现代意义的检察制度萌发于西欧封建社会，正式形成于16、17世纪的欧洲，与资本主义的兴起、启蒙思想的诞生和民主政治制度的形成有内在的、不可分割的联系。

中世纪末期，欧洲社会政治动荡，经济衰退，整个欧洲大陆面临新的领土分割，不断有旧的政治势力覆灭，新的势力崛起，欧洲的封建制度日益瓦解，曾经统治欧洲的基督教会的权威伴随着文艺复兴而不断受到欧洲诸国的质疑和挑衅，从而走向衰落，渐渐丧失了对各国的控制，基督教世界退出历史舞台。伴随欧洲14、15世纪所经历的政治地理动荡和领土变动，全新的领导和治理国家的方式应运而生。在12、13世纪，封臣和领主自下而上的形成等级金字塔，国王位于顶端，国家政治制度存在于彼此错综复杂又紧密相连的小政权之间，王权主要关注的是贵族之间的利益和妥协。这种类型的封建政治体系下，王权一方面是强大的，名义上至高无上，拥有绝对的权威；另一方面又是渺小的，因为王权要受制于贵族。贵族和封臣拥有领地内无论政治、经济、文化还是军事方面的绝对权力。如果不能控制和平衡贵族之间的利益，王权就会面临巨大的威胁，因为贵族们拥有强大的反抗力量。随着旧有的政治体制的逐渐瓦解，新的国家管理方式形成，君主变得与臣民的利益休戚相关，国家的作用和影响日益扩大，君主们不断招收他们直接控制的官员，加强中央权力，开始向现代国家转变，现代国家最基本、最重要的标志就是法治。法律逐渐取代基督教成为治理国家最重要的方式和手段，法律的地位日益提高。虽然当时王权仍然具有至高无上的权威，政治的力量仍然统治着法律的力量，立法和司法权力最终都处于最高政治权力拥有者的控制之下，但王权日益倚重法律的力量来维护自己的统治，直至最终随着资本主义民主制度的建立和宪政的施行使法律成为国家权力最终的制约因素。

国家君主制和强有力的君主政体在西欧兴起，检察官就是在这样的历史背景下进入政治和法律舞台，成为王权控制和监督地方权力的一股力量，在当时称为“国王代理人”。这时的检察制度仍然处于萌芽阶段，国王代理人依着法律的身份和形式帮助君主日益集中和强化中央权力，直接向君主报告，代理君主处理私人事务，代表君主参加法庭审理及公诉，同时在贵族的土地上监督国王法律实施的情况。可以说，国王代理人以及后来的检察官一直处于国家政治权力和法律权力的抗衡之中。刚一出现，国王代理人就秉持着君主利益至上的原则，利用法律的武器维护王权。这时的王权不仅仅是封建君主利益的代表，而且与全民的利益相吻合，共同对抗贵族和封臣的权力和利益。这一过程中，法律虽然仅仅是一种方式和手段，但却在政治势力的扶持和斗争中日益建立起自身的权威和影响力。在检察制度萌芽和初创时期，法律是借助政治的力量树立自己的威信，而政治借助法律的力量实现权力的集中和回归，而国王代理人或者称检察官权力的行使就是政治与法律这一关系实现的主要媒介。

新兴的检察官不像警察那样名声恶劣，它坚守着法律和正义，也不像法官那样消极，它积极的以法律的名义介入国家政治生活，用行动体现着法律所代表的积极意义，体现国家维护正义的决心，为王权争取平民阶层的支持，从而与贵族权力相对抗。并在王权成功轉化为现代国家政治体制之时，转而成为国家法律正义的代表以及积极的行动家。“检察制度的出现适应了人类社会司法制度进步的趋势，既使国家承担起检举违法、追诉犯罪、伸张正义和维护公益的责任，又预防和救济国家权力行使对国民合法利益的侵害。”

因此，自产生之初直至发展到现在，检察权在国家政治和法律的相互制衡中，在法律领域内审判和警察权力的角力中一直承担着重要的职责，力图维持各方的平衡，并实现公平正义。

二、中国检察制度的历史发展

（一）中国的御史制度

检察制度源自西方。尽管如此，中国古代司法制度历经千余年的衍变，也催生出了较为独特的“检察”功能。例如，在《资治通鉴·唐纪八》中，就出现了有监督意义的“检察”一词：

上（太宗）谓黄门侍郎王珪曰：“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤！比来或护己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正。顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。”

上文中的“检察”一词，很明显是具有监督、监察、纠正的含义。但中国古代司法体系中的“检察”与我国现代法律监督体系中的“检察”，二者从内涵和外延方面还是具有不小的差异。当前学界通常认为，中国古代语境下的“检察”与“御史”的功能更为相近 。

“御史”一词的出现，可以上溯至青铜铭文 ，但主要的功能在于记事，其实就是史官。这一功能一直延续到先秦时期。《史记·廉颇蔺相如列传》中就突出了“御史”的“史官”功能：

王许之，遂与秦王会渑池。秦王饮酒酣，曰：“寡人窃闻赵王好音，请奏瑟。”赵王鼓瑟。秦御史前书曰：“某年月日，秦王与赵王会饮，令赵王鼓瑟。”蔺相如前曰：“赵王窃闻秦王善为秦声，请奏盆缻秦王，以相娱乐。”秦王怒，不许。于是相如前进缻，因跪请秦王。秦王不肯击缻。相如曰：“五步之内，相如请得以颈血溅大王矣！”左右欲刃相如，相如张目叱之，左右皆糜。于是秦王不怿，为一击缻。相如顾召赵御史书曰：“某年月日，秦王为赵王击缻。”

秦始皇嬴政并吞六国，一匡天下。为了巩固政权，使秦帝国可以萬世不竭，始皇帝建立了规模庞大的官僚机构，而对后世影响颇大的就是“三公九卿”制度。秦始皇统帅国家一切军政大权，下设“三公”即为丞相、太尉和御史大夫。这时的“御史大夫”才具备了一定的“监察”职能。

两汉之际，“御史”的职能才逐渐以监察监督为主，而地方刺史由于直属于御史中丞统领，因此，监察职能进一步突出，同时还具备了一定的司法审判权。魏晋以降，直至明清，中国古代“御史”官职的“监察监督”功能日益完备，甚至一度出现“无所不察”“危吓群僚”的局面，因此也就最终成为中国古代司法体系中无“检察”之名，而有“检察”功能之实的重要组成。

（二）现代检察权的发展历程

清政府主要仿效欧陆国家（法、德、日）建立了检察权制度，基于此很多人认为此制度是一种舶来品。

1906年清政府实行《大理院审判编制法》，规定在大理院下设置的审判厅中附设各级检察局。各级检察局设立一名检察长，负责对刑事案件提起诉讼，监督审判过程和判决的执行。以此为标志，确立了检察权。 次年试行《高等以下各级审判厅试办章程》，确定了检察官独立行使职权的范围。1909年试行《法院编制法》规定由大理院下设置的各审判衙门分别设置初级检察厅、地方检察厅、高等检察厅和总检察厅，进一步细化检察权的范围，检察官遵照刑事诉讼法及其它法令享有搜查处分权，调查搜集证据权，提起公诉权，实行上诉权（出庭支持公诉权）指挥警察和监督判决执行权，代表民事诉讼当事人或以公益代表人身份参与民事诉讼等多项权力。清朝末年的检察权制度，是我们今天检察体制的雏形。

民国初年，沿用了清末的检察制度。到北洋军阀政府（1915年）对此略作改动，在每级法院辖区内设立一个检察厅，并改总检察厅为检察长。我国台湾地区沿袭了其制，但在职权方面也有变化：删除了检察官参与民事诉讼法及有关条例中涉及人身关系案件（例如婚姻、亲子关系等）的权力；增加了监督法人和律师的职责。新民主主义时期，战时状态某种程度决定了国家政权的运行，检察权制度在体制和运行方面都反映着战时军事需要的特征，其被寓于司法审判权之中，成为审判权的一部分，其权力设置及运行本身还受前国民政府、原苏联等的影响，带有多元需要的特征。1949年建国初期，百废待兴，1954年颁布宪法，1966年宪法被废止，检察权也处于发展的波涛中，这一阶段，检察权开始了从兼具行政司法到法律监督职权的变化。

三、检察权——政治与法律的博弈

政治与法律的关系实际上决定了检察权的性质。即使在以三权分立为基础而设置国家政治组织形式的西方发达国家，对检察权的性质规定也是不一样的。对其争论也一直延续到今天。“近代法治国家的检察制度在欧洲大陆创设以来，逐步发展为各国司法制度中不可或缺的重要环节。然而，关于检察制度和检察权定位的争论，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，从来就没有停止过。”

（一）对检察权定位的分歧

对检察官的认识不同，是大陆法系与英美法系国家关于检察权定位之争的重要内容。前者认为检察官是处于中立地位的司法官员，后者认为检察官为“政府的公诉律师”。虽然很多国家对检察官的定位存在不同，但都认为检察官的主要职责为：“代表公众起诉犯罪，监督公安机关行使职权的合法性，监督法院判决的执行等”。 这体现了检察权的内在属性。

在英美法系国家，由于检察官被定位于政府的公诉律师，所以检察权被视为一种行政权。但在欧洲大陆国家，虽一般将检察官作为司法官署对待，但具体而言对此也不完全一致。“检察官定位问题之所以复杂，正是因为实践中的欧陆检察官制度并未采行上述任何一种极端的模式，而是各种法学理论以及政治势力冲突妥协而来。” 在社会主义国家，则将其定位于法律监督权。关于检察权的性质之争，“在欧陆史上，直接起因于政治革命及思想启蒙而产生的检察制度，其设立之目的，一方面是为废除法官一身兼数职的纠问制度，制衡法官的权力；另一方面是为防范法治国家沦为警察国家，控制警察活动。这种对国家权力双重控制角色，使检察官处于法官和警察两大山谷的谷间带，” 各个国家都是从自己的本国国情出发，结合自己的政治制度现状来确定检察权的地位。

因此，检察权在某种意义上是由人为决定的，各个国家根据自己的国情选择了检察权的定位。

即便各国关于检察权的定位有诸多差异，但运用检察权的目的是相同的：治理国家，这既是法律问题，又是政治问题。因此，检察权是政治与法律博弈的产物。

（二）我国的检察权为“法律监督权”

在我国很多学者试图将检察权归入司法权或者行政权的范围，这种做法突显了检察权司法性或行政性的特点，但本质上忽略了检察权的独立性。

“在我国宪政体制之下，由人民代表大会所产生的国家行政机关、审判机关、检察机关，是受人民代表大会监督，对人民代表大会负责的三个平行并列的机关；它们所享有的权力——行政权、审判权、检察权，也是平行并列、互相独立的。检察权，不应也不可能归入行政权或审判权之中，它与后两者有着本质的区别。一方面，检察权不具有审判权的终结性、被动性和完全独立性；另一方面，检察权是一种程序性权力，更注重程序的正当性，不具有行政权对当事人的实体权利义务作出配置的实体性权力，以及行政权追求实体上的效率和效益的本质。” 检察权有其本质上的独立性特点。

值得一提的是，2018年春天，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》，增设监察委员会，我国宪政体制由“一府两院”（国家行政机关、审判机关、检察机关）变为“一府一委两院”（增设“一委”：监察机关），赋予监察机关法定职权，但法律监督权依然由检察机关行使，作为中国的法律监督机关的宪法地位，检察机关未受到任何撼动。检察权被界定为法律监督权。

1982年宪法确认“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”在国家根本大法的指引下，《中华人民共和國检察官法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》等部门法进一步阐释了检察官的具体职能，规定了检察机关在我国法制体系中的地位。检察官系依法行使国家检察权的人员，对国家及公民的各项活动依法进行法律监督，代表国家对犯罪等行为进行起诉，此外还履行其他法定职责。人民检察院对于监察机关、公安机关的侦查活动是否合法，实行监督，审查其案件，决定是否逮捕、起诉或者免诉；对人民法院的审判活动进行监督；同时，刑事案件判决、裁定的执行，监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，也要接受检察院的监督。

实践中，检察院对刑事案件的监督是法律监督权力的重要表现，即《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的对刑事诉讼过程实行法律监督，具体包括对立案、侦查、审判、执行这一系列刑事程序中公安机关、法院和执行机关活动的监督。同时，检察院对监察委员会侦查的案件也将行使相应的法律监督权。

（三）检察权的制约

检察权在其本身的运行中也需要设立相应的制约机制。一方面要保障检察权独立行使，另一方面要防止检察权的滥用。

为保障检察权的独立行使，首先是在外部推行检察官对办案质量终身负责制，督促检察人员切实履行职责，排除人情、关系、权力等的干扰，依法独立办案；与此同时也要接受上级检察机关的领导和指挥。其次是检察机关内部各部门实行职能分工并互相制约，例如实行检察长业务分离制度，举报、侦查监督、公诉、监所检察、申诉等相互制约的业务不能由同一人主管，确保内部制约的实际效力。

为防止检察权被滥用，首先检察机关要接受同级人大及常委会的监督；其次是监察委员会、公安机关对检察权的制约；再次，法院对检察权主要在诉讼领域进行制约，未经人民法院依法判决不能认定任何人有罪；最后是检察权的行使还要接受人民群众和新闻媒体的社会监督。

检察制度在我国历经艰难曲折，经过了实践的检验和宪法的确认，检察权不是行政权、审判权，它在国家权力体系中有独立的地位，是不可替代的法律监督权。这是检察权自始即承载的历史使命，也是在政治与法律的博弈中必然具有的意义。

注释：

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