从北京发展的阶段特征看减量发展

《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称“新总规”）是减量发展规划。实施好这个规划，需要正确认识减量发展。减量发展是城市发展规律的必然要求，要从首都发展的阶段特征把握减量发展的基本要求，通过解决当前的突出矛盾和问题，不断推进减量发展。

减量发展是城市发展到一定阶段的必然要求

增量和减量是城市规划中的概念。增量是指城市规模扩张，减量是指城市规模由扩张转向缩减。城市规模包括城市产业规模、人口规模、建设规模、用地规模等，是城市发展各项因素按比例形成的量的集合体。城市的形成与产业发展息息相关，产业的发展带来了人口的聚集，人口的聚集需要兴建大量建筑，兴建大量建筑要求扩大土地使用面积。随着城市的形成、发展，城市规模不断扩张。但这种扩张不是无限制的，而是有着一定的量的限制。这是由现代产业发展的社会分工所决定的。由于每个城市的资源禀赋和发展历程不同，它们在现代产业发展中的社会分工自然也是不同的。一般情况下，如果超出社会分工而扮演不属于自己的产业角色，比如城市规模不断扩张，则会造成资源的浪费，同时带来人口与资源、环境的矛盾，阻碍城市的健康发展。因此，需要将城市规模由扩张转向缩减，调整产业结构和其他结构，消除阻碍城市健康发展的不利因素。

从全球范围看，在现代城市发展过程中形成了不同层级的城市，即所谓的世界城市、区域中心城市、重要节点城市、一般功能城市。按照现代产业发展的社会分工，世界城市处于产业链的高端，具有“高精尖”的经济结构，对其他城市的经济辐射作用是巨大的，在世界经济发展中起着举足轻重的作用。目前公认的世界城市有东京、伦敦、纽约，这些城市经历过由增量发展到减量发展的过程。例如，二战后东京的发展经历了3 个阶段，第一阶段的特点是大量生产要素在东京聚集，经济高速发展，城市规模不断扩张；第二阶段的特点是东京与周边城市合理分工，制造业外移，形成了具有较强经济关联度的东京圈，东京城市规模扩大的趋势得到遏制；第三阶段的特点是以东京为核心城市形成了首都圈，核心、次核心、非核心城市分工明确、经济关联度进一步增强，东京发展内涵深化、产业结构优化升级、辐射带动作用增强，城市规模呈现出缩减的趋势。2006年，日本修订《建筑基准法》，对土地开发利用进行更加严格的限制。东京通过从“一极单核”到“多中心”的空间格局演变，实现了城市功能的有序疏解和减量发展，有效地改变了“单核外溢”的城市空间结构，促进了首都圈的均衡有序发展。圈内的联系大大增强，生产要素的配置更加高效、有序，多个经济增长点竞相出现，从而使首都成为世界城市并形成了以其为核心的世界级城市群。东京案例表明，城市进入后工业化发展阶段，城市空间结构要作相应的调整，减量集约是调整的基本要求。

减量发展是由北京发展的阶段性特征决定的

当前，北京总体上已经进入后工业化发展阶段初期。这是一个过渡时期，即由具有非首都功能的城市向剥离了非首都功能的城市过渡，由具有“城市病”的特大型城市向国际一流的和谐宜居之都过渡。这也是一个转变时期，即由城市建设规模扩张向城市发展质量提升转变，由粗放式的城市管理向精细化的城市管理转变。因此，这个阶段既有工业化社会的部分特征，又有后工业化社会的部分特征。由于存在发展的不平衡性，需要分领域来看待这个阶段的发展特征和减量发展的必要性。

北京已进入发达经济初级阶段。经济增长速度放慢，可控制在“新常态”下，但周期性波动难以避免。构成内生动力的自主创新能力增强，但科技创新质量有待提高。第三产业在产业结构中占主体地位，产业发展竞争力增强，但一些不符合首都功能的产业需要向外转移。消费与投资之间的比例更加协调，消费和投资需求内部结构有待进一步完善。人民生活水平明显提高，但人均收入增速相对较低。这要求北京继续优化经济结构，淘汰落后产能，疏解不适合在北京发展的产业，通过技术创新占据全球产业链高端，增强经济发展的内生动力，提高全要素生产率。

北京已进入文化创新与科技创新驱动发展的阶段。文化与科技融合发展，呈现出后工业城市的“文化转向”态势，但融合创新的力度不够、成果不多。文化创意产业和公共文化事业得到较大发展，但两者结合得不够紧密，导致文化资本规模不断扩大、文化有效供给相对不足。城市整体文化发展水平提升，但城乡文化发展失衡，仍存在较大差距。文化在城市竞争力中的地位和作用持续增强，但文化“走出去”的力度不够，迫切需要强化全球城市文化竞争力。大众文化需求成为文化发展的主要动力，但是通俗文化、网络文化混杂低俗内容，负能量抵消着部分正能量。这要求北京在保护历史文化名城的同时，积极发挥科技优势，推动中华优秀传统文化的创造性转化、创新性发展；同时控制文化资本规模，淘汰低俗文化产生和传播的平台，大力发展公共文化事业，培育高雅文化消费群体，实现文化的供需对接。

北京已进入由社会建设中级水平向高级水平迈进阶段。社会建设不断加强，但落后于经济建设。民生持续改善，但社会事业诸多方面处于中级水平。参与城市治理的社会力量日益增强，但社区建设、社会组织培育和管理尚处于初级水平。社会建设体制不断完善，但社会结构发育还不成熟、現代社会规范尚未形成。这要求北京重点解决优质公共资源高度集中带来的“上学难、就业难、看病难、住房难、养老难、行路难”等民生难题，通过疏解非首都功能，实现公共资源的均衡配置。

北京已进入生态文明建设由量变到质变的关键阶段。生态环境恶化的态势在不懈治理中得到有效遏制，但需要由要素治理向系统防控转变。生态价值在城市发展中得到体现，但需要由经济价值与生态价值的背离向两者耦合转变。生态文明制度不断完善，但需要由行政强制向法律约束转变。京津冀生态建设圈初步形成，但需要从单一的大气治理向全方位区域联动转变。这要求北京在疏解非首都功能、推进内涵式发展的同时，加大京津冀协同发展力度，与其他省市同心同向处理好减量与发展的关系，从源头上治理环境污染，全面保护生态系统。

北京已进入由粗放式城市治理转向精细化城市治理的阶段。确定了人口规模上限，人口控制随产业疏解取得初步成效，但常住人口并非都是举家外迁，存在外迁人口返流的可能性，人口疏解的成效尚需巩固。确定了城市建设规模上限，落实生态控制线、城市开发边界取得初步成效，城市“摊大饼”式发展得到遏制，但城市“做厚饼”式的发展尚需改变。“疏解整治促提升”工作取得重大进展，“背街小巷”“开墙打洞”“地下空间”等方面的治理取得明显成效，但规范的、方便群众生活的服务网点尚需健全。通过控制增量和限行等措施使交通拥堵得到初步缓解，但大交通治理格局尚未形成，交通拥堵形势依然严峻。这要求北京要做好减量发展，在缩减人口规模、建设规模的基础上实现精治、共治和法治。

北京更好地实现减量发展的政策建议

进一步深化、统一对减量发展的认识。在这个阶段，减量发展应围绕首都城市战略定位、依据新总规来进行，深刻把握高质量发展这条主线，辩证处理舍与得、退与进、减与增的关系。减量发展是为了更好地发展，是为了满足提质增效的要求。诚如舍去一些旧的东西是为了得到新的东西，在某些方面、某些领域退出是为了整体的大踏步前进。应当看到，质变会带来新的量变，新的量变是符合“四个中心”城市战略定位和“四个服务”功能的量变，是走向国际一流的和谐宜居之都的量变。同时应当看到，减量过程中会有增量，总体做减量、局部做增量是客观规律所要求的，是党的实事求是思想路线的具体体现。这要求北京在减量发展中要统一思想，以科学的态度、方法、举措来做好各项工作，克服片面性和简单化。

编制北京疏解非首都功能规划。新总规是减量发展规划，提出了减量发展的原则，作出了“双控”“三线”等部署。落实好新总规需要作相关的分区规划，同时要作好北京疏解非首都功能这个专项规划。疏解非首都功能是京津冀协同发展的“牛鼻子”，是重大国家战略，是长期而又艰巨的任务。这需要站在京津冀协同发展的高度统筹规划，科学界定什么是非首都功能，加深认识北京现在有哪些非首都功能，更加明确疏解的目标、任务、步骤和措施。在深入调查研究、切实把握北京发展的阶段性特征基础上，深入分析未来五年北京减量发展的形势和要求。从热点难点问题着手安排疏解任务，分阶段推进疏解工作，不求毕其功于一役，但求不留死角。通过规划防止非首都功能的反弹，杜绝“打擦边球”等现象的发生，禁止搞变通等做法。总之，这个专项规划要有全局性、前瞻性和可操作性，使之成为细化新总规的专项规划，成为疏解工作的操作规程。

切实解决减量发展带来的客观问题。北京减量发展在全国是首次，没有现成的经验可资借鉴，遇到一些困难和问题在所难免。比如，推動新一代信息技术等10个高精尖产业发展，是淘汰落后产能、疏解不适合在北京发展的产业的着力点，但要科学分析北京的优势和劣势在哪里、竞争力如何、应采取什么样的产业政策才能落地见效。据初步调研，国内外着力发展这10个高精尖产业的大城市不乏其数，竞争会比较激烈。北京的地价、房价仍处在高位，生产、生活成本较高，不利于引进社会资本和高端人才。此外，诸如企业主体研发投入意愿不强、对周期长难度大的核心技术研发投入不够、研发投入产出效率较低等问题都需要在减量发展中引起高度重视并尽快解决。另外，疏解涉及到大量农村集体建设用地，对这部分土地的补偿问题需要认真研究，拿出科学合理的办法，以利于农村集体经济的发展和社会的稳定。

实施好减量发展不能单纯基于对现状的描述和浅层的分析，还需要作深入细致的调查研究，深化对北京发展的阶段性特征的认识，结合这些特征制定科学的专项规划和政策，采取切实可行的措施解决遇到的问题，使减量发展达到预期目标。

（作者：唐鑫，北京市社会科学院市情调研中心主任、研究员）

责任编辑 / 沈 聪