“反向飞地”新模式调查

范琦娟

欠发达地区在人才、资源、项目集聚的区域中心城市设立“反向飞地”，实现“研发在外、生产在内”的新型模式，成为地方培育新经济、转换新动能的一个“妙招”。

“在北上广深，我市各有一支招商分队常年驻扎，紧盯‘高大上‘小而美项目。然而结果不尽如人意，最主要的障碍是许多科技企业在创业初期离不开大城市的要素资源，很难招引到小县城。”这样的一段话，说出了很多招商人的心声。

欠发达地区如何吸引到高端人才和优质项目？浙江慈溪、衢州等地创新探索“反向飞地”，或将是一种有效的破解手段。在新经济背景下，发展新产业、新业态意味着地方政府招商和服务模式也要创新。“反向飞地”正是其中一个独特代表。

衢州探路

当前，人才争夺战进入白热化阶段，欠发达地区和三四线城市越发没有留住人才的筹码优势。一二线城市和省会城市凭借强大的吸引力，集聚效应显著，留给三四线城市的人才机会更少了。没有人才，何来项目？没有项目，产业何在？

不求所有，但求所用，在人才资源集聚的区域中心城市设立“孵化飞地”，是欠发达地区主动出击的一个“妙招”。

2012年8月，衢州市政府与杭州未来科技城管委会签订投资合作协议，在未来科技城借用一块“飞地”。此时的杭州，土地指标非常紧张，衢州是杭州市“山海协作”的帮扶城市，有空余的水田指标。二者一拍即合。

根据协议，衢州市将水田指标置换给杭州余杭区，余杭区从未来科技城里拿出26亩土地，供衢州市建立海创园，园内所有行政管理权限、日常事务等都由衢州市政府统一管理，并且园内所有企业财政收入，余杭区将全部返回给衢州市。

对于衢州市而言，海创园不仅仅是26亩地，更是衢州对接杭州城西科创大走廊的重要平台，引进人才的关键“跳板”。因为高端人才、创新型人才很难一步跳到衢州，凭借杭州未来城强大的互联网基因和产业集群优势，海创园可以借船出海，引进新技术、培育新业态，以“研发在杭州，生产在衢州”的模式，实现产业导流回衢。

2015年衢州海创园竣工，2016年正式投入使用。园区共67598平方米，ABC三栋楼是科技企业孵化器，D楼是“产业+资本”机构的多业态融合平台。

海创园最大的特点，是园区注册企业在利用杭州市公共资源时，可以同时享受杭州市、衢州市两地的双重优惠政策。这对创新型企业来说，无疑是重大利好。

随着入驻企业、创业团队的扩大，衢州海创园的管理体制进行升级。2018年，衢州市国资委与杭州未来科技城管委会签订合作协议，双方成立衢州海创园联合管委会，协议内容包括入驻衢州海创园的企业可享受杭州市余杭区人才、项目、金融等政策，并为衢州海创园入驻的高层次人才提供子女入学、医疗服务等软性服务。

“除了优惠政策，软性服务成为入驻企业越来越看重的内容之一。”衢州海创园负责人徐蕾告诉《决策》。

据统计，开园两年多来，衢州海创园招商引资项目162个，入驻企业84家，其中落地衢州产业类项目8个，总投资额达16亿元；落地衢州基金项目59个，管理规模为43.58亿元；引进海内外高层次人才超过50人。

目前，衢州市在北京、上海、深圳、杭州等地共设六个“飞地”，每块飞地均有效对接不同的产业方向。孵化在杭州，产业在衢州；研发在上海，生产在衢州，新科技、新产业通过创新“飞地”的孵化，为衢州所用，给衢州的未来提供无限可能。

人才与未来

2017年，衢州市在浙江11市中GDP排名第9位，在浙江属于后发地区，而杭州信息经济发展走在全国前列。这种“反向飞地”，瞄准的是发达地区的人才资源、创新要素。

反向飞地，是“飞地经济”的一种，但与传统飞地恰好相反，它是欠发达地区主动到发达地区设立“飞地”，变传统“飞入地”为“飞出地”。具体操作是欠发达地区主动到发达城市建设一块“飞地”，大则几十亩的产业园，小则是一万平方的写字楼，用以创新孵化，实现孵化在外地，生产在当地的模式。衢州海创园、慈溪市创新创意（杭州）飞地等都是如此。

从传统飞地，到反向飞地，呈现的是新经济下核心要素的改变、产业形态的改变、政策导向的改变。业内专家认为，反向飞地不仅打通欠发达地区对创新资源的迫切需求和发达地区高端资源充沛供给的通道，实现人才需求链与供给链的有效对接，而且将打通人才项目在大城市孵化和本土产业化联动发展的通道，实现区域创新资源与产业结构的优势互补。

在新经济背景下，新型业态、新型产业，对传统的土地价格、税收让利等招商优惠政策的兴趣浓度降低。实践证明，新型产业的轻资产、高科技的属性，让其对产业基金、营商环境、配套设施、软性服务、创业伙伴等有了更多的要求。世界是平的，拥有创造力团队不会为地域所束缚，这也为“孵化在外，生产在内”的反向飞地提供了协同发展的前提。

政府有组织、精准化的导入核心要素，成为新的趋势。“以前的经济是资源型经济，资源禀赋决定了经济好坏。现代经济很大程度是组织型经济，政府的有效组织很重要。”浙江省工信院院长兰建平向《决策》分析。反向飞地，即是一个政府精准导入核心要素的有效尝试。

当《决策》记者一路向西，来到杭州未来科技城时，主干道两侧的标识映入眼帘：“小镇大梦想，城西新未来——海创园”；当身入衢州海创园时看到的标识则是“人才是第一资源”、“用才之基在储才，储才之要在育才”。显然，“人才”与“未来”，是衢州海创园牢牢锁住的关键词，这也是“反向飞地”的核心所求。

“暖巢”比短期效益更重要

在衢州海创园探索出一条“反向飞地”的运营路径之后，很多地方政府都来取经。对欠发达地区而言，在中心城市建设一个飞地，资金投入不是很大，又能带来大量的项目储备、人才储备，犹如“四两拨千斤”。但这一模式是否能直接复制，是一个需要深入思考的问题。

其实，在衢州海创园的发展路程中，也曾走过“一些弯路”。

当衢州市国资委耗时一年时间寻找到银江孵化器，以市场化手段运营园区三栋楼时，招商机制的灵活、审批速度的快捷都让衢州方很惊喜。“可是存在一个问题，银江孵化器作为一家企业，以营利为目的，缺乏对衢州市的主人公意识，真正引入到衢州的项目比较少，很多时候是为了完成协议要求的招商目标”，徐蕾解释到，“下一步园区将以政府管理为主导，运作过程中参考企业的灵活化运作。”

在专业的人干专业的事前提下，政府要提升專业素养，以政府有形的手和市场无形的手，为飞地园区的发展保驾护航。

反向飞地对飞出地与飞入地之间的密切度有着高要求。以浙江省为例，慈溪杭州飞地、新昌杭州飞地、长兴杭州飞地等，都是同一省内的区域协同发展。这样的合作，一方面，同省份在政策管理方面相通，生产要素流动畅通；另一方面，地理距离的相近，为“研发在外，生产在内”提供了保障，特别是城际高铁的相继开通，让这一模式变得更具有优势。

“飞地本质是异地协作，优势与弱势的区域协同。”浙江网新集团副总裁黎恒认为，应该建立双飞地，落后的地方去发达地方建立创新飞地，吸引人才，发达地方缺乏土地，可以去欠发达地方设立生产基地，一边创新一边生产，协同起来。

“反向飞地”瞄准的是中心城市的人才、项目、基金等资源，是“引凤入巢”前的“暖巢”阶段，与直接带来税收的产业园区有方向上不同，所以地方政府在心态上不可急功近利，政府的战略布局一定要长远。

特别是新产业、新业态的培育，至少需要三到五年的周期，一方面政府要能耐得住性子，提供好各项服务；另一方面，要能与时俱进，把握住产业方向。