特朗普政府移民政策调整及影响

邢瑞利

唐纳德·特朗普自2017年1月20日就任美国总统后对美国内外各项政策作出重大调整，其在移民问题上也动作不断，先后退出联合国《全球移民协议》，推出包括针对特定国家公民的“穆斯林禁令”，修筑美墨边境墙，改革绿卡抽签制度，废除“童年抵美者暂缓遣返”计划等多项限制移民的措施，全面加大了美國本土安全防护和驱除非法移民的力度。2018年6月，特朗普在美墨边境强制推行的“骨肉分离”政策更是备受争议。在过去一年多时间里，特朗普政府的移民政策日趋强硬并全面收紧，呈现出明显有别于奥巴马时期的特点。鉴于此，本文拟通过梳理特朗普上台一年多来的移民政策，探讨特朗普政府移民政策调整背后的动因，并对其产生的影响进行初步分析。

一、特朗普政府移民政策的新特点

移民问题是历届美国政府面临的一大难题，也是美国政治中的一项核心议题。美国前总统奥巴马曾推动“大赦”移民改革计划，试图将移民政策改革打造成其任期内的重要政治遗产。然而，特朗普上台后全盘否定了奥巴马政府时期的移民改革并全面收紧移民政策。具体而言，特朗普政府的移民政策调整有以下特点：

大量削减移民数量，减少亲属移民，提高移民门槛，遣返无证移民。首先，特朗普政府认为美国现行移民政策中有关亲属的定义太过宽泛，应该控制亲属移民的数量。美国现有的移民法律框架建立在1965年《移民和国籍法》基础上，多数外来者通过以家庭团聚为由申请获得美国绿卡。为改变这种状况，2017年8月，特朗普正式宣布了新的移民改革政策。根据新政策，美国将大幅减少移民人数，并计划十年内将每年100万移民的年接纳量降至每年50万人；改革后美国公民将无法为父母或兄弟姐妹申请绿卡。其次，特朗普政府宣布支持以技能为基础的重大移民改革提案，用“积分系统”取代“低端移民体制”，提高移民门槛。根据新提案，新移民须精通英语，具备美国所需的工作技能和稳定的财政状况，且不能申请政府福利。最后，特朗普还下令驱除与遣返无证移民，宣称将1100万的无证移民全部赶出美国。在2018年6月，特朗普发布一条推文说：“美国不能让非法移民侵占，一旦有人非法进入美国，应立即把他们从哪儿来送到哪儿去。”总体来看，美国这些强硬的移民举措将会大幅削减美国国内合法移民及亲属移民绿卡数量，也将重塑美国整体移民体系，使其从家庭因素转向以就业为主的移民体系。

以阻止外国恐怖分子进入美国境内为借口，推出“穆斯林禁令”。2017年1月，特朗普正式颁布了《禁止外国恐怖主义分子入境保护令》，因为禁止对象是伊斯兰国家，也被称为“穆斯林禁令”。该禁令宣布对新申请入境者进行严格的背景调查；来自伊拉克、伊朗、利比亚、叙利亚、索马里、苏丹和也门等七个国家的公民在法令颁布90天后被禁止进入美国；在未来120天内暂停接收难民；无限期停止接收来自叙利亚的难民；2017财年接纳难民数量5万封顶。该禁令公布后立即遭到美国联邦法院法官的否决，在各方压力下，2017年3月，特朗普再次修订“穆斯林禁令”，规定在90天内禁止上述除伊拉克以外的六个国家的公民进入美国；不再无限期禁止叙利亚难民入境，但4个月内禁止所有难民进入美国。美国联邦法院对新修订的禁令作出一定限制，目前禁令仅部分生效。根据美国移民法，尽管美国总统拥有权禁止某一种族的移民进入美国境内，而且美国历史上也曾多次禁止特定国家的公民入境，然而特朗普大规模禁止来自伊斯兰国家的移民入境在美国历史上尚属罕见。尤其是特朗普推出的“穆斯林禁令”存在一定的宪法缺陷，违背了美国宪法第一修正案中有关宗教自由保护的相关条款，移民团体可能以此为由将特朗普告上法庭。

修筑美国—墨西哥边境隔离墙，以防止外来非法移民进入美国。美国的非法移民主要来自墨西哥和中美洲的洪都拉斯、危地马拉和萨尔瓦多，即所谓的北方三角。墨西哥地理位置特殊，北部与美国为邻，南部与危地马拉、伯利兹接壤，因而成为大量非法移民涌入美国的重要通道，加之跨境毒品走私问题泛滥，这大大加剧了美墨边境的安全压力。鉴于此，特朗普一上台就呼吁修筑美墨边境隔离墙。特朗普认为：“美国需要建立美墨边境隔离墙，墨西哥必须阻止毒品和非法移民涌入美国，否则美国将停止墨西哥的摇钱树北美自由贸易协定。”在美国与墨西哥长达650英里的边境上修筑边境隔离墙须获得美国国会的批准。2018年6月，特朗普在出席共和党代表大会时就再次呼吁国会拨款200亿美元修建美墨边境隔离墙。目前，美国国会对在美墨边境修建围墙的提案已表示支持。参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔称美国的边境安全是国会工作的首要重点，众议院议长保罗·莱恩也表示，特朗普已获得“授权”来实施移民政策。特朗普说：“如果非法移民看到有机可乘，将会有数以百计的人涌入，美国必须要有牢固的边境，目前美国已经开始在圣迭戈修筑边境隔离墙。”

在美墨边境推出“零容忍”政策，收紧庇护申请条件。一方面，特朗普签署行政命令，要求美国国防部协助国土安全部保护南部边界，限制吸毒及毒品走私者、罪犯及非法外国人进入美国。2018年4月，美国发起了一项颇具争议的“零容忍”政策，大量的非法移民家庭在墨西哥边境被拦截，成年人被关押在临时拘留中心，儿童则由政府机构接管并送往亲属家、寄养家庭或收容所。据美国海关和边境保护局估计，自特朗普实施“零容忍”移民政策以来，大约有2000个非法移民家庭被拆散，数百上千名儿童被迫与父母分离。2018年6月，迫于巨大的舆论压力，特朗普发布一项总统行政令，暂时中止了目前在美墨边境实施的所谓“零容忍”政策中“骨肉分离”的做法，相反将非法移民父母与子女拘留在同一场所。另一方面，美国宣布取消家暴庇护。2018年6月，美国司法部长杰夫·塞申斯宣布，将限制犯罪活动受害者的庇护申请，特别是中美洲家庭暴力受害者，他们无法再向美国申请庇护。塞申斯指出，美国这一决定将恢复庇护的正确原则和移民法的长期原则，也将有效减少美国积压的大量的庇护案件并防止庇护政策被滥用。

从上述调整可以看出，特朗普政府在移民政策实施过程中，推进方式以行政令为主且简单粗暴，移民新政举措堵过于疏，趋于强硬，政策实施也备受国内外的抨击和批判。

二、特朗普政府移民政策调整的动因

特朗普政府移民政策的调整是全球地缘政治环境、美国国内政治气候以及民众期待等多方面因素综合作用的结果。

特朗普政府收紧移民政策的根本原因在于全球地缘政治及美国外交目标的变化。就全球地缘政治变化的大背景来看，大国关系和全球治理正在发生深刻变革：一方面，全球化潮流受到逆全球化的沖击，涌现出了诸如英国脱欧、民粹主义泛滥以及特朗普上台等一系列黑天鹅事件，这直接导致全球移民和难民治理问题的凸显；另一方面，西方发达国家治理能力和意愿的下滑与新兴大国等治理角色的愈发重要形成鲜明对比，商人出身且重视成本收益的特朗普因此强力推行美国优先，将外来移民视为美国的负担，并收紧移民政策。就美国外交目标变化而言，特朗普上台的竞选口号就是“美国第一”和“美国国家利益至上”，他一意孤行强硬推行移民政策的做法，无疑巩固了其宣称的“美国优先”的立场。特朗普认为，尽管全球化给美国带来巨大的利益，但外来移民却抢占了美国大量的就业机会，美国倾向于将工作机会留给本国民众，美国更欢迎赴美投资的外来移民而非抢占社会福利的移民。特朗普称，目前的移民政策对美国民众、公民和工人极不公平，推进移民改革表明美国政府致力于为美国中下层民众谋利益，也贯彻了美国优先的政策。新移民政策实施后将降低非技术性移民的数量，提高美国工人的工资，并为纳税人节省数十亿美元。总之，“美国优先”是特朗普政府调整移民政策的基本立场，这种美国主义而非全球主义的自私理念目的在于使美国工人和美国家庭受益。

美国选举政治和民意变化是特朗普收紧移民政策的直接原因。一方面，美国政党基础及选举政治驱动特朗普政府施行新的移民政策。在移民问题上，美国共和党和民主党历来都存在分歧和争议。尽管共和党占据美国国会和议会多数席位，但民主党也代表了诸多少数族裔移民的利益，因此其会继续就移民政策是否改革与共和党展开国内政治博弈。在此情形下，特朗普为赢得中期选举就有必要通过在移民政策上的强硬姿态来赢得选民共和党支持以捞取政治资本。另一方面，美国国内社会民意发生了变化，特朗普在解决非法移民问题上态度坚决，也是为了迎合底层白人选民的愿望。中下层白人的选票对特朗普而言非常重要，特朗普上台后推出一系列移民改革议程，例如发布“穆斯林禁令”以限制特定国家移民、命令修建美墨边境“隔离墙”、要求废除童年入境者暂缓遣返手续等，都是为了赢得这部分选民的支持。在移民问题上愈发强硬，特朗普就愈可能取得中期选举的胜利，目前特朗普的铁腕移民政策也确实收到了一定成效。2018年2月，美国移民局网站已取消了美国是“移民国家”的标签，根据美国四家民调机构的统计数据显示，五成至七成的美国民众支持特朗普的移民政策新政。

部分外来移民挤占美国国家资源、对美国社会治安的影响以及民族认同危机等因素也是特朗普政府全面收紧移民政策的重要原因。从经济层面看，在美国经济增速放缓的情况下，美国国内对外来移民挤占国家资源的负面影响的批判呼声逐渐升高。美国民众认为外来移民抢占了美国本土人口的就业机会、拉低了地区平均工资水平、偷税漏税且不合理地占用政府资源。从安全层面看，美国民众认为拉美非法移民是影响治安的一大群体，给美国社会带来潜在的安全隐患。特朗普认为以往不够严格的移民政策导致大量未经核查的危险移民进入美国并威胁美国国家安全，因而应加大打击非法移民的执法及遣返力度，敦促国会修改移民法以保护美国民众的安全。从民族认同层面看，不同的文化背景和宗教习俗也造就了美国民众与外来移民的矛盾冲突。在过去，伴随着美国移民数量的爆炸性增长，美国多数民众对移民的恐惧心理与民族认同危机也有所升级。以美国民众对穆斯林的恐惧为例，2001年9月11日袭击事件后，美国对穆斯林的种族歧视程度明显上升，巴黎恐怖袭击、加州圣贝纳迪诺枪击案等事件使美国对穆斯林的偏见更加根深蒂固，民众对穆斯林的排斥及憎恶情绪也日益加深。

三、特朗普政府移民政策的影响

特朗普全面收紧移民政策，不仅在美国国内产生了诸多影响，而且在地区、国际层面也产生了一定的消极影响。

从国内层面看，特朗普全面收紧移民政策将加剧美国社会的分裂。其一，招致美国国内社会各界的强烈谴责。美国政府“零容忍”移民政策饱受争议，“把儿童关进笼子里”的“骨肉分离”举措遭到民主党和许多共和党人的强烈谴责，他们认为这无助于解决非法移民问题。民主党称该政策“毫无人性”，一些共和党人也对该政策表示忧虑。美国“第一夫人”梅拉尼娅·特朗普也发表声明说不忍心看到孩子与家人分离的悲剧，希望两党能共同推动成功的移民政策改革。面对国内外的反对声音，特朗普仍然强硬表示，他不会让美国变成“难民营”。其二，加剧美国州与联邦政府的纷争。在移民问题上，州和联邦政府之间主要争议就在于联邦与州立法权力的平衡。2018年6月，以美国华盛顿州为首的美国17个州决定起诉联邦政府推出的“零容忍”政策。华盛顿州州长杰伊·英斯利发表声明称：“我们无法预测这位总统的意图是什么，这些残酷的政策以及行政命令不是美国人做事的方式，它们制造混乱、恐惧与不确定性。”此外，特朗普政府的移民政策朝令夕改，也会引起美国司法和行政部门之间的纠纷，政策执行可能陷入混乱状态。其三，不利于美国国内社会人才结构的平衡。事实上，美国基于积分的新移民政策倾向于吸纳高技能移民，而农业、建筑和服务业等中低收入行业则缺乏足够的外来人才，因此建立在积分系统基础上的移民政策无助于平衡美国社会人才结构。

从地区层面看，会引发美国与移民来源国家之间关系的紧张和冲突。就美墨关系而言，双方关系在特朗普抛出移民新政后首当其冲。前墨西哥总统培尼亚·涅托就美国的移民新政回应称，特朗普将美国国内政治失败归咎于墨西哥毫无道理。与此同时，墨西哥各界也对特朗普的移民举措表示强烈不满，特朗普上台后美墨双边关系降至冰点，对美国持负面情绪的墨西哥人数量也骤增。此外，在2018年7月结束的大选中，“反特朗普人士”洛佩斯·奥夫拉多尔当选新一届墨西哥总统，这使美墨双边关系的改善更是难上加难。就美国与伊斯兰国家关系而言，特朗普颁布的“穆斯林禁令”也加剧了双方关系的紧张。“穆斯林禁令”旨在打击恐怖主义，但由于特朗普对恐怖主义受害国和输出国两个概念一刀切的做法，反而使美国更容易成为恐怖主义分子报复的目标对象。事实上，自2001年9月11日恐怖袭击事件发生后，美国遭受的恐怖主义威胁主要源于美国本土，尚未有证据表明“穆斯林禁令”划定的七个国家的移民在美国本土实施过恐怖袭击。美国针对伊斯兰国家颁布的“穆斯林禁令”会损害双方间的互信，使这些国家的仇美情绪放大。目前，伊朗已率先反击特朗普政府的移民政策，称这不仅侮辱了伊朗，也侮辱了整个伊斯兰世界。伊朗还宣布暂停美国公民入境，直到美国政府解除针对七个伊斯兰国家公民的无礼限制措施。也门政府也称，特朗普政府的“穆斯林禁令”将可能引发更大的极端主义，会适得其反。伊斯兰合作组织则表示，特朗普政府的这项歧视性措施反而会壮大极端组织的力量，无助于实际问题的解决。

从国际层面看，特朗普政府的移民政策违背了国际人权法及人道主义，也有损美国自身形象。首先，特朗普政府的移民政策違反了非法移民的宪法权利和国际人权法。非法移民当中既有违法者但也有受害者，一刀切的移民政策往往忽视了对受害者移民群体人权的保护，例如歧视和不公正对待非法移民，在未经司法审判程序的情况下就对他们进行拘留和关押，这无疑会加剧和激化社会矛盾。特朗普颁布的“穆斯林禁令”和边界“零容忍”等一系列移民政策正是违反了美国宪法、移民法及国际人权法，因此引发了美国国内及国际社会的广泛抗议。其二，特朗普政府的移民政策显然在推卸国际责任因而招致其欧洲盟友的抨击，这也有损美国标榜的“移民国家”和“自由国家”的国际形象。针对特朗普政府的移民新政，欧盟各国集体谴责，称特朗普的移民政策与国际社会合作救助难民的理念相违背。欧盟外交与安全政策代表费代丽卡·莫盖里尼表示，欧洲国家不会采取特朗普式的移民举措来应对难民问题，欧盟会继续通过相互尊重的态度与所有地区及国家加强合作。德国总理安格拉·默克尔也指出，特朗普政府针对穆斯林的移民政策，将打击对象扩大到具有特定信仰或某种出身的人群的做法显然并不合适。

四、结 语

就中国而言，特朗普的移民新政走向给华裔移民也带来了诸多不确定性。第一，特朗普削减H1-B工作签证数量的做法给中国的高科技人才和专业人员带来困境。H1-B签证是美国针对外国专业技术人员的工作签证，也是许多中国高科技人才和专业人员在美工作的最主要工签形式之一。由于申请人数远超配额，H1-B签证也越来越难获得。第二，收紧投资移民的配额限制了中国移民进入美国的渠道。在美国职业移民中有一类是投资型人才，被称为EB-5签证持有者，即投资移民。EB-5签证门槛相对较低、申请难度小、通过率较高，申请该签证的中国人多为中等收入家庭但并非富豪阶层。目前，EB-5签证改革方案计划大幅提高投资资金标准，这就将一大批中等收入家庭排除在外。第三，对华裔非法移民的影响。据美国移民局估计，目前在美国约有20万左右的华裔非法移民。特朗普政府铁腕移民的政策对在唐人街打工的华裔非法移民会造成较大影响。总之，特朗普全面收紧移民政策会波及华裔移民，也是影响中美关系的一个重要因素，中国应当予以密切关注。

（作者系南京大学国际关系研究院国际关系史专业博士研究生，中共南通市委党校教师）

责任编辑：彭安玉