党的全面领导：理论逻辑与实践机制

王敏　冯秋婷

〔摘要〕

党的全面领导在习近平新时代中国特色社会主义思想体系中占据提纲挈领的地位，是中国模式的本质特征。党的全面领导的理论逻辑包括：中西政党差异的逻辑、马克思主义理论逻辑和现代化理论逻辑。党的全面领导在治国理政中的实现有赖于以下机制：作为执政中介的党组制度、作为上下一体的党内请示报告制度、作为全面控制的“归口管理”制度。党的全面领导为丰富国家治理模式提供了中国智慧和中国方案。

〔关键词〕

党的全面领导；党的领导；党的建设；中国共产党

〔中图分类号〕D25〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2018）06-0046-09

习近平总书记在十九大报告中旗帜鲜明地指出，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。“坚持党对一切工作的领导”在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中居于首位。新时代党的建设总要求开宗明义地提出坚持和加强党的全面领导。党的十九大报告有86处涉及“党的领导”，党的全面领导作为重大政治原则写入党章。党的全面领导在习近平新时代中国特色社会主义思想体系中处于提纲挈领的地位，是党的建设的出发点和落脚点。目前研究党的全面领导的文献尚不多见，以“党的全面领导”为关键词在中国知网上搜索，文献数量为28篇，因此有进一步探讨的必要。

一、党的全面领导的理论逻辑

（一）中西政党差异的逻辑

西方政党是“选举党”。政党这一概念诞生于19世纪，是欧美代议制度和普选制度发展的产物。政党最初是指那些通过选举而获得公职的组织，后来也指那些并非以选举为目标的政治组织。近代政治就是政党政治。巴林顿·摩尔曾将西方民主发展历程概括为“没有资产阶级就没有民主”〔1〕。政党政治和民主政治是一对孪生兄弟。资产阶级正是通过政党政治与土地贵族分享政权的，如英国的自由党。工人阶级兴起后也是依靠政党政治进入政治领域的，如英国的工党、西欧的社会民主党。因此，政党的起源既和原先不合理的国家政权形式相关，也和民主政治的发展密切相关。西方从君主专制发展到大众民主，经历了相当长的历史阶段，而政党的发展伴随了西方民主发展的全过程。法国政治学者莫里斯·迪韦尔热把政党的出现与选举政治联系起来，认为选举政治驱动了政党的发展及其民主性，在选举的推动下，政党从最初的精英显贵团体发展为大众性政党〔2〕。换言之，西方政党是为选举而生的“选举党”。在政党产生前，西欧经历了长时期的专制统治，专制统治时期正是西欧民族国家兴起的时期。西欧政党较现代民族国家的出现晚，政党是在现存国家的制度框架内诞生和活动的。

中国共产党是“使命型政党”。中国共产党肩负着扭转19世纪中叶以后社会政治秩序衰败和推动国家现代化的使命。“以党建国”是中国共产党使命型政党的鲜明特质。自秦朝以来的大多数时间里，中国一直是统一而强大的国家。中国古代的王朝国家与起源于西欧的近现代民族国家截然不同。在王朝国家体制下，皇帝统而不治，人民对国家政治没有参与的渠道也没有多大兴趣。当传统王朝国家遭遇近现代民族国家时，很快便走向解体。缔造一个现代民族国家成为清末以来政治精英面临的主要任务。政党于是成为新国家的缔造者，也就是“以党建国”。“以党建国”这一概念并不来源于中国共产党，而是来源于民主革命的先行者孙中山。他认为，中国人的缺点是一盘散沙，有强烈的家庭感，缺乏群体或集体意识，“中国的人只有家族和宗族的团体，没有民族的精神……如果再不留心提倡民族主义，结合四万万人成一个坚固的民族，中国便有亡国灭种之忧”〔3〕。辛亥革命并没有催生出一个现代性国家，中华民国陷入军阀割据的泥潭。他认识到，没有强有力的政治体制，任何形式的民主政体都不能帮助中国成为一个强有力的国家。1917年俄国十月革命的成功给他以极大的启发。他深感革命成功的前提是要成立一个强有力的政党，于是便有了1924年国民党的改组和第一次国共合作。在国民党一大上，孙中山指出国民党要做两件事，一是改组国民党，二是用政党的力量去改造国家。在他看来，俄国革命能取得成功，“即因其将党放在国之上”，这“又为我们模范，即俄国完全以党治国，比英、美、法之政党，握权更进一步”，“我们现在并无国可治，只可以说是以党建国。待国建好了，才去治它”〔4〕。中国共产党也深感民众的散漫无组织状态同样主张“以党建国”。共产党最终能打败国民党，是因为共产党的革命方法更彻底。国民党的政治权力最多只能到达乡镇一级，而共产党将政治权力从乡镇延伸到村一级。美国学者弗兰兹·舒曼精确地指出了共产党在国家建设中的作用，他指出：共产党中国犹如一栋由不同的砖石砌成的大楼，将她糅合在一起的就是党的意识形态和组织。〔5〕王绍光同样指出，中国先建党，后建军，再建国，中国共产党与西方政党是完全不同的，我们不能套用欧美政党的分析框架来分析中国共产党。〔6〕与西方政党不同，中国共产党不是靠“选票”获得“进入”国家权力机构的，它通过“缔造”国家而获得“运作”国家的资格。在某种程度上，党就是国家或国家的灵魂。

（二）马克思主义的逻辑

马克思主义认为，无产阶级是与大工业相伴而生的，是在同资产阶级对立的一切阶级中真正革命的阶级。率先同资本家进行革命斗争并把一切被剥削的劳动者团结在自己周围是无产者的使命。无产阶级是人类历史上最伟大的阶级，它最先进、最革命、最具有组织性和纪律性，无产阶级要完成革命使命，必须努力建设一个与地主、资产阶级政党相对立、同一般的工人政治组织有区别的独立的和自觉的无产阶级政党。这样的无产阶级政党就是共产党。共产党是无产阶级革命事业的领导力量，代表整个无产阶级的根本利益，没有自己的特殊利益。共产党是无产阶级中最有觉悟、最有战斗力的先进部队。“在实践方面，共产党是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分；在理论方面，他们胜于无产阶级群众的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果。”〔7〕列宁进一步指出，党是“无产者的阶级联合的最高形式”。〔8〕十月革命胜利后，列宁试图普遍吸收所有的劳动者来管理国家，但很快就认识到这是不可能的。他承认，虽然按照党章规定，苏维埃是通过劳动者来实行管理的机关，但实际上却是通过无产阶级先进阶层代表劳动者来实行管理的机关。〔9〕无产阶级的领导的内涵只能是党的领导。列宁明确强调，整个共和国都必须遵守党的代表大会所通过的决定〔10〕，没有党中央的指示，任何国家机关都不得決定任何一个重大的政治问题或组织问题〔11〕。1942年9月1日，中央政治局通过《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（通称《九一决定》），指出：党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，军队、政府和民众团体都应接受党的领导。〔12〕建国后，毛泽东也多次谈到，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，都要接受党的统一领导〔13〕。党的全面领导作为一种治理模式在理论上得以确立。

（三）现代化理论的逻辑

作为脱胎于半殖民地的第三世界国家的革命党，中国共产党首先要争取民族独立，其次是发展经济、实现现代化。现代化需要稳定的政治秩序。很多发展中国家缺少经济发展的动力，政治整合度不高、权力分散是主要原因，而政党正好具备整合国家的功能。一个强有力的政党往往能将各阶层的精英吸纳进党内，从而在党内协调各种不同的利益，减少利益冲突公开化。塞缪尔·亨廷顿指出，一国政治稳定的前提是具备同化现代化进程中产生出来的新兴社会势力的政党制度。〔14〕就政治发展过程而言，政党的数量并不重要，重要的是政党制度的力量和适应性；政党的数量和其力量之间似乎不存在关联，二者之间的关系取决于现代化的程度；现代化水平高，不论政党的数量，都可能是强大的；现代化水平低，一党制既可能强大也可能弱小，但多党制无一例外都十分弱小。〔15〕根据亨廷顿的研究，对于处于现代化过程之中的国家而言，一党制较之多元政党体制更有利于维护政治稳定；一党制的国家最不易遭受军事政变，而多党制国家则刚好相反，几乎肯定要发生政变；多党制不能产生高水平的政治制度化和政治稳定，因此是脆弱的政治体制。〔16〕在一党体制下，一个新集团要进入该制度首先必须进入党，与多元政党体制相比，政治领袖们在动员新兴集团参与政治方面就能控制自如，他们没有为保住执政地位而去号召新兴集团进入政治的竞争压力，这就使执政党在不同的利益集团面前处于“相对超脱”的地位，从而提高了横向整合社会的能力；在竞争性政党体制下，竞争压力迫使每个政党都去讨好某一特殊利益集团，政党之间的竞争加深了社会裂痕。〔17〕

现代化理论被中国经验所部分证实。民国初年是中国多党政治的黄金时代，但同样也是政局动荡的时代。政党引入的目的在于组织社会进而组织国家，但在中国这样一个低组织化社会，多党政治相反加剧了国家和社会的非組织化。分散的社会需要强有力的政党才能整合。在一个低组织化的后发现代化国家，要实现社会转型，前提是要有一个以现代化为取向的动员型政党。该政党掌控国家权力，并对各种社会力量和社会关系进行有力和有效的干预和调节。毛泽东指出，中国共产党是中国人民的中流砥柱，没有党的努力，就没有中国的独立和解放，也没有工业化和农业近代化。〔18〕邓小平同样指出，在中国这样的大国，只有党的统一领导，才能把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，否则只能是四分五裂、一事无成。〔19〕

二、党的全面领导的实践机制

党的全面领导不是空洞的，它需要一些机构、体制和机制来将其具体化。通过完善和坚持这些体制机制，确保党总揽全局、协调各方，同时又保证国家的立法、行政、司法、监察机关，经济、文化组织和人民团体依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用。

（一）作为执政中介的党组制度

党组是党对国家和社会嵌入的一种组织形态和制度形态，既包含以党员领导干部为主的人事嵌入，又包含以马克思列宁主义为内容的意识形态嵌入，从而将政党与国家、社会紧紧联系在一起，提高了政党控制和动员国家、社会的能力。在革命、建设和改革的各个历史时期，党组制度都发挥了重大作用。

党组来源于党团。1925年，党的四大通过《对于组织问题之决议案》，提出应在国民党和其他具有政治性质的重大团体中设置党团，支配该党及该团体的活动，实现党的主张，加强党对于非党组织的影响。〔20〕党的五大和六大均重申应在非党组织中设置党团，加强党对非党组织的影响，实行党的政策于非党组织中。党的七大上，党团的概念被党组代替，党组的正规表述形成：“在政府、工会、农会、合作社及其他群众组织的领导机关中，凡有负责工作的党员三人以上者，即成立党组。党组的任务，是在各个组织的领导机关中指导党员为加强党的影响、实现党的政策而工作。”〔21〕1949年11月，为了在政府工作中贯彻党的政治路线及各项政策，按照党章规定，中共中央发布《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，规定：设立政务院党组和最高人民法院及最高人民检察院联合党组；政务院党组按照政法、财经、文教和监察等系统设置分党组以及各部、会、院、署、行的党组小组，并由党组干事会统一领导各党组的经常性工作；政务院党组、最高人民法院和最高人民检察院党组均直属于中央政治局领导，凡党中央有关政府工作的决定，必须执行，不得违反。〔22〕随后，在各人民团体和地方各级国家机关中也陆续设立了党组。1953年，为加强中央对于政府工作的领导，政务院党组干事会被撤销，各分党组以及不属于各委的党组均直接接受中共中央领导。〔23〕1966年后，随着革委会体制的形成，党组逐渐被取消。1969年召开的九大和1973年召开的十大通过的党章中都没有关于党组的条款。在1977年召开的党的十一大通过的党章中，关于党组的条款得到恢复。国家机关、人民团体和经济组织逐渐恢复了党组设置。1982年的十二大党章进一步强化了党组的地位。鉴于“文革”期间的党政不分，“党政分开”成为80年代政治体制改革的总基调。1987年的十三大报告对党政分开进行了系统阐述。十三大通过的党章对有关党组的条款进行了修改：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组”改为“在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中，可以成立党组”。这一改动意味着：党组从“设立”到“可以设立”，换言之，可以不设立；党组设置的范围缩小，经济组织和文化组织被排除在外；设立党组的领导机关仅限于经选举产生的领导机关。在党政分开的指导方针下，政府各部门的党组被逐步撤销，原因是政府部门的党组要向批准它成立的党委负责，不利于政府的统一和效能。〔24〕党组的弱化导致党对政府和社会的领导失去载体和中介。1989年政治风波后，为加强党的领导，国家机关、经济组织、文化组织中恢复了党组。1992年的十四大党章基本恢复了十二大党章中关于党组的条款，并赋予党组新的任务：“讨论和决定本部门的重大问题”，“指导机关和直属单位党组织的工作”。1997年的十五大党章基本沿袭了十四大党章的规定。2002年的十六大党章，增加了“党组发挥领导核心作用”“做好干部管理工作”的规定。十七大党章和十八大党章基本没有对党组条款作出修改。十九大党章总结了十八大以来全面从严治党的经验，在党组条款中加入“加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任”，“讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项”。

《中国共产党党组工作条例（试行）》出台使党组工作进一步制度化、规范化、程序化。2015年5月29日，中共中央政治局召开会议审议通过《中国共产党党组工作条例（试行）》（以下简称《工作条例》）。〔25〕《工作条例》规定： “党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导核心作用”。《工作条例》将社会组织纳入可以设立党组的范围，进一步扩大了党组的覆盖面；将“非党组织”改为“其他组织”降低了党组设置的“非党”色彩。

《工作条例》对党组设立、职责、组织原则、议事决策等作出全面规范，对监督检查、责任追究提出明确要求，有利于加强和改善党的领导，提高党的执政能力，更好发挥党总揽全局、协调各方的領导核心作用。首先，党组必须服从批准其设立的党组织领导。这主要表现在以下几方面：一是党组的设立必须由党的中央委员会或者本级党的地方委员会审批，党组不得审批设立党组。已经设立党组的组织需要在下级单位设立分党组的，需由党组报本级党委组织部门审批。党组的撤销也必须由批准其设立的党组织作出决定。二是党组成员一般由批准其设立的党组织决定。三是请示报告制度。党组应向批准其设立的党组织就执行党中央和上级党组织的指示和决定每年至少作一次全面报告，重大问题应当及时请示报告，应就执行上级某项重要指示和决定的情况进行专题报告。四是考核制度。批准设立党组的党组织应对党组及其成员进行履职考核，每年开展一次；党组书记应向批准其设立的党组织进行述职，报告履职情况。五是责任追究制度。党组成员贯彻执行党的理论和路线方针政策、上级党组织指示和决定不得力不及时的应当被追责。

其次，党组在本单位发挥领导核心作用。《工作条例》对此提供了两大保证。一是人事保证。党组书记一般由本单位的主要负责人担任，党组成员一般由本单位领导班子成员中的党员和纪检组组长担任，这就从人事上保证了党组在本单位的领导核心地位。二是权限保证。党组必须贯彻落实党中央和上级党组织的决策部署，在本单位发挥管总作用；本单位重大问题都由党组讨论和决定；党组负责本单位的干部队伍建设和人才建设；党组还应加强对本单位统战工作和工、青、妇等群团工作的领导，重视培养党外人才和干部；党组还负责加强对本单位党建工作的领导。

党组必须接受批准其设立的党组织领导，同时党组又在本单位发挥领导核心作用，从而保证了党对一切非党组织的领导。《工作条例》为党组的设立和运行提供了总依据和总遵循，进一步提升了党组工作的制度化、规范化、程序化水平。

（二）作为上下一体的党内请示报告制度

党的全面领导首先是党中央的集中统一领导。党内请示报告制度是维护党中央权威、保证全党令行禁止的重要制度。

党内请示报告制度初步形成于土地革命时期。1928年10月17日，中共中央在《中央通告第七十三号》中指出：“各省对中央的报告过于简单、零碎，因此中央无法知道各地实际情形，即无法给各地以正确的指导，兹规定各种报告大纲，从十一月执行，中央于接到报告后五日给以书面指导，务望互相守约……如无详细报告，中央即停发经费。”〔26〕抗日战争时期，针对根据地党政军民关系中的不统一、不协调状况以及由于日军封锁造成的各根据地之间、党政军民各系统上下级之间联系困难的现实，为加强党的统一领导，1942年的《九一决定》规定：各根据地领导机关必须依照中央的指示来实行政策及制度，在决定全国全党全军带有普遍性的新问题时，必须请示中央，不得标新立异，危害党的统一；并再次提醒党政军民各方面的领导同志和党员负责同志，未得中央批准，不得发表带有全国全军意义的宣言、谈话及广播。〔27〕

解放战争期间，党内请示报告制度正式确立。解放战争期间，随着解放区地域范围的扩大，以及战争性质从游击战转向正规战，历史上敌人包围、分割所造成的分散主义、无组织无纪律状态极大地限制了革命事业的发展。1948年1月，中共中央发出《关于建立报告制度的指示》，明确要求：各中央局和分局的书记应就该区各项活动（包括军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等）的动态、存在的问题和解决办法每两个月向中央和中央主席作一次综合报告，报告不能由秘书代劳，必须自己动手；各野战军首长和军区首长也必须就军纪、物质生活、指战员情绪、政治工作、土地政策、城市政策、俘虏政策等向军委主席做综合报告。〔28〕同年2月，中共中央、中央军委又发出指示，重申及时向中央作报告的必要性，并要求将作报告的范围扩大至各兵团首长级。〔29〕同年3月，中央发出《关于建立报告制度的补充指示》，规定：中央局、分局、前委向下发出的一切关于政策及策略性质的指示及回复，不论属于何种问题，都需同时发给中央一份；下级向中央局、分局、前委所作的政策及策略性报告，内容重要者，也需告知中央。〔30〕同年6月，中央发出《关于宣传工作中请示与报告制度的决定》，规定凡带全国全党性的问题的言论，如果内容不同于现行中央政策，均需事前将意见和理由报告中央批准；属于地方性局部性的言论，凡新的和特别重要的宣传，均应向上级党委请示。〔31〕同年7月，毛泽东再次发出党内指示，命令各中央局、分局和前委彻底消灭和纠正事前不请示、事后不报告的错误态度和无纪律、无政府状态。〔32〕同年9月召开的政治局会议（史称“九月会议”）通过了决议，将党在各方面的工作，哪些由中央决定，哪些必须先向中央请示并得到中央批准后才能实施，哪些必须事后报告中央备案，作出详细规定；还规定区党委、省委、军党委至县委和师旅团级都要向上级请示报告。〔33〕九月会议标志着党内请示报告制度的正式确立，该制度的确立和执行，极大加强了党中央的集中统一领导，为赢得解放战争胜利、夺取全国政权提供了有力保障。

1953年，为反对分散主义和地方主义，中共中央发出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，规定：为了防止政府工作脱离党中央领导的危险，今后政府应就工作中一切主要的重要的方针、政策、计划和重大事项事先向中央请示，得到中央批准后才能执行；除例行事务外，政府只限于批示或办理中央已经讨论和决定了的问题或已经批准的计划或原则范围内的问题；政府各部门在执行中央决议和请示时应定期、及时地向中央报告或请示，以加强中央经常的、直接的领导；如应向中央请示报告的事项没有向中央提出，最后经手的政府负责同志应负主要责任。〔34〕

1956年通过的八大党章明确要求：“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级组织请求指示。”党的十二大党章至十九大党章都明确规定：党的下级组织应将向上级组织请示和报告工作与独立负责地解决自己职责范围的问题统一起来。

十八大以来，党内请示报告制度得到进一步强化。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上的讲话中多次提到党内请示报告制度：请示报告制度是党的一项重要制度；在重大问题、重大事项上，干部特别是领导干部要按规定向组织请示报告；党委是领导核心，各方面都要自觉向党委报告重大工作和重大情况；各地区各部门党委（党组）要向党中央报告工作；不能在处理一些应该由中央和上级组织统一决定的重大问题时，事前不请示、事后不报告，或者把一件需要汇报的事情化整为零，让组织程序空转。〔35〕

十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》在“坚决维护党中央权威”中特别强调“全党必须严格执行重大问题请示报告制度”。〔36〕十九大后，为加强党中央集中统一领导，中央政治局会议审议通过《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》（以下简称《若干规定》），其中多项规定涉及党内请示报告制度，如主动将重大问题报请党中央研究，及时报告落实党中央决策部署的重大进展，中央政治局同志每年向党中央和总书记书面述职，中央书记处、中央纪律检查委员会、全国人大常委会党组、国务院党组等每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作。〔37〕2018年，按照《若干规定》的要求，中共中央政治局委员结合各自分工首次向党中央和习近平总书记书面述职；述职报告涵盖7项内容，“带头落实重大问题请示报告制度”是其中一项。〔38〕

（三）作为全面控制的“归口管理”

“归口管理”是指以党中央的某个直属部门为主导，整合部分政府机构，建构一个局部性的复合体。这个复合体对应国家政治生活中的特定领域和各个组成部分，通常称为“口”（又称“系统”），因此被称为“归口管理”。

“归口管理”来源于干部分类管理体制。新中国成立后，随着党政群组织机构不断增多、干部队伍不断扩大，迫切要求加强对干部的管理。1953年，中共中央发出《关于加强干部管理工作的决定》，要求逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部制度。在中央和各级党委内部，分别成立了宣传部、计划工业部、财政贸易部、交通运输部、农村工作部、统战工作部、政法工作部等，分部管理不同类别工作干部。〔39〕党委各工作部与政府业务部门相对应，进行对口管理。这些党委工作部门起初不直接管理行政事务，以管理干部为主。“大跃进”期间，为加强党的全面领导，中共中央于1958年发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，决定成立直接隶属中央政治局和书记处的财政、政法、外事、科学、文教各小组，政治局管大政方针，书记处管具体部署，政府机构及其党组负责具体执行和细节决策，大政方针和具体部署实行党的一元化领导，政府机构及其党组只有建议权。〔40〕“领导小组”的正式成立标志着归口领导体制发生了实质性变化，即党中央各个领导小组直接领导政府各个“口”的工作。一套几乎与国务院完全对应的具有行政管理特征的管理机构在党中央形成，如中央财经小组对应国务院财贸办公室和公交办公室，中央政法小组对应国务院法制办公室等。在地方，各级党委没有建立党中央那样的“小组”，但党委内设置了分管政府各个“口”业务的书记或常委。

“文革”期间，中央工作小组的工作基本中断。改革开放后，党政机构逐渐恢复正常运行，中央层面的小组随之恢复，如中央政法小组（1978年6月）、中央对台工作领导小组（1979年12月）、中央财政经济领导小组（1980年3月）、中央外事工作领导小组（1981年3月）。一些新的比较重要的小组也随之成立，如中央宣传思想工作领导小组（1988年1月）、中央党的建设工作领导小组（1988年7月）、中央社会治安综合治理委员会（1991年3月）、中央農村工作领导小组（1993年）、中央机构编制委员会（1991年7月）、中央精神文明建设指导委员会（1997年4月）、中央国家安全领导小组（2000年9月）、中央巡视工作领导小组（2009年7月）等。除了以上提及的常设性“小组”外，中央还会根据工作需要设置一些临时性的小组，如中央司法体制改革领导小组、中央文化体制改革工作领导小组、中央深入学习实践科学发展观活动领导小组、中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组等。

地方各级党委根据中央层面的小组设置情况也设置了相应的小组，如中央机构编制委员会、中央对台工作领导小组、中央精神文明建设指导委员会、中央社会治安综合治理委员会等在县区一级及其以上的各级地方党委中设有相应的对口机构。地方各级党委根据属地实际情况也会单独设置一些小组，用于承担地方经济发展的关键任务或者阶段性的工作。

“归口管理”从“隐匿”走向“公开”。十八大之前，这些小组没有进入党的组织机构名录，也没有挂机构牌子，媒体也很少对其工作运行进行报道，因此小组在政治过程中呈现高度“隐匿化”的特点。这一局面在十八大以来悄然发生变化。中央深化改革领导小组、中央财经领导小组频频被媒体报道。中央深化改革领导小组自2013年12月成立伊始的历次会议都被《新闻联播》报道。2014年6月13日，十八届中央财经领导小组第六次会议被《新闻联播》报道，这是该小组自1980年成立以来的首次实时新闻报道。2018年3月，新华社发表《领航新时代中国经济的航船——从中央财经领导小组会议看以习近平同志为核心的党中央驾驭中国经济》的长篇文章，对十八届中央财经领导小组所召开的全部十六次会议进行了详细报道。这也“弥补”官方媒体没有对前五次会议进行实时报道的“遗憾”。领导小组从“隐匿化”走向“公开化”，符合党务政务公开精神，表明“归口管理”制度进一步制度化、规范化、程序化。

党的十九届三中全会出台的《深化党和国家机构改革方案》〔41〕进一步加强了“归口管理”制度。一是优化决策议事协调机构。新设立的议事协调机构有中央全面依法治国委员会、中央审計委员会、中央教育工作领导小组。由领导小组升级为委员会的有中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会。中央维护海洋权益工作领导小组、中央社会治安综合治理委员会、中央维护稳定工作领导小组、中央防范和处理邪教问题领导小组因职能转移而不再设立。二是强化党的职能部门作用。中央机构编制委员会归口中央组织部管理，国家民族事务委员会归口中央统战部领导；中央组织部统一管理公务员工作，中央宣传部统一管理新闻出版和电影工作，中央统战部统一管理宗教和侨务工作。三是职责相近的党政机关合并设立或合署办公。组建新的中央党校（国家行政学院），统一领导干部培训工作；组建中央和国家机关工作委员会，统一部署中央和国家机关党建工作；组建国家监察委员会并同中央纪律检查委员会合署办公，加强党对反腐败工作的集中统一领导。《深化党和国家机构改革方案》加强和改善了“归口管理”制度，有利于实现党的领导全覆盖。

三、结语

党的全面领导不等于直接命令，党并不直接行使立法和行政功能，也不是用党组织来替代政府、军队和人民团体。党的领导是在宪法和法律范围内，通过一系列政治、组织机制来实现的。通过这些体制机制，党的领导自然融入国家治理的全过程。在一个迈向现代化的超大规模国家中，只有始终坚持党的全面领导，才能保证治国理政有方法、有章法、有力量。党的全面领导是中国道路的本质特征，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴提供了根本政治保障，也为丰富国家治理模式提供了中国智慧和中国方案。

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〔12〕〔20〕〔21〕〔26〕〔27〕 中共中央组织部等.中国共产党组织史资料：第8卷〔G〕.北京：中共党史出版社，2000，605，51，639，237，604-610.

〔13〕 毛泽东著作选读：下册〔M〕.北京：人民出版社，1986.832.

〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕 塞缪尔·P·亨廷顿. 变动社会中的政治秩序〔M〕.北京：三联书店，1989.387，390，392，394.

〔18〕毛泽东选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.1098.

〔19〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.341-342.

〔22〕 〔39〕〔40〕中共中央组织部等.中国共产党组织史资料：第9卷〔G〕.北京：中共党史出版社，2000.9-10，187-190，628.

〔23〕〔24〕 中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第4册〔G〕.北京：中央文献出版社，1993.69，67-72.

〔24〕中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编：上〔G〕.北京：人民出版社，1991.37.

〔25〕中国共产党党组工作条例（试行）〔N〕. 人民日报，2015-6-17.

〔28〕 毛泽东选集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.1264-1266.

〔29〕 熊辉，仰义方.解放战争时期党内请示报告制度的历史考察〔J〕. 中共党史研究，2012，（4）.

〔30〕〔31〕〔33〕 中央档案馆.中共中央文集选集：第13册〔G〕.北京：中共中央党校出版社，1991.132-133，202-203，356-357.

〔32〕 中共中央文献研究室.毛泽东年谱（1893-1949）（下卷）〔M〕. 北京：中央文献出版社，2013.327.

〔35〕 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上〔G〕. 北京：中央文献出版社，2014.764-772.

〔36〕关于新形势下党内政治生活若干准则〔N〕. 人民日报，2016-11-03.

〔37〕中央政治局召开会议 研究部署学习宣传贯彻党的十九大精神〔N〕. 人民日报，2017-10-28.

〔38〕中共中央政治局同志向党中央和习近平总书记述职〔N〕. 人民日报，2018-3-22.

〔41〕深化党和国家机构改革方案〔N〕. 人民日报，2018-3-22.

【责任编辑：朱凤霞】