联合国粮农组织专业人员地理代表性研究

毕 坤，徐玉波

（1农业部人力资源开发中心/中国农学会，北京100125；2中国常驻联合国粮农机构代表处，罗马00144)

0 引言

习近平总书记在十九大报告中强调：“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。要加强能力建设和战略投入，加强对全球治理的理论研究，高度重视全球治理方面的人才培养。”中国参与农业国际竞争、实施农业“走出去”战略，需要有充足的人才作为保障。在国际组织多边舞台上，既要做大蛋糕，更要分好蛋糕，为体现公平公正的原则，地理代表性是保障我们获得应得利益的有力工具。为参与农产品质量标准、生物安全等涉农国际协定、公约和标准的制（修）订工作中谋求更大的话语权，一定数量的国际职员扮演了不可或缺的角色。随着中国在国际农业领域的影响不断增强，中国对联合国及其专业机构所做贡献的实际行动、面临的国际舆论压力都在不断提升，然而中国籍职员地理代表性不足是联合国及专业机构中普遍存在的问题，与中国贡献值极不相称，甚至严重损害了国家核心利益。

联合国粮食及农业组织（简称粮农组织，FAO）在1945年章程第VIII条第3款中，即规定粮农组织按地理分配原则任命工作人员。“总干事在任命工作人员时，在确保最高效率和技术能力标准这一无比重要的前提下，应适当注意按尽可能广泛的地理原则选择招聘人员的重要性。”然而，目前关于联合国及其专业机构（包括FAO）专业人员地理代表性的深入研究不多，虽然夏敬源等[1]对中国在粮农机构任职不足分析了原因，并提出相关建议，但未能从历史的视角分析各国在FAO的地理代表性状况。为彻底摸清地理代表性的内涵和现状，改善中国在FAO地理代表性不足问题，笔者查阅FAO和联合国系统相关历史文件并搜集历史数据，针对发现的问题提出针对性的应对策略。

1 地理代表性内涵

地理代表性，即各成员国分摊会费、国家人口总数等因素在联合国组织正式职员数量上的体现。联合国组织聘用职员时，同等条件下，会优先选用来自地理代表性不足国家的候选人。当前，FAO遵循的成员国地理代表性原则，最早在1957年由FAO理事会第27届会议确立。2003年举行的第32届FAO大会，对地理分布计算公式进行修订，由单纯考虑会费因素改为综合考虑成员国资格、会费和国家人口3个因素[2]。各因素权重以联合国秘书处及联合国系统若干组织实行的公式为基础，自2004年1月开始实施。修订之后，使得大部分国家处在地理代表性合理的区间[3]。

1.1 地理代表性职位范围

FAO将职工纳入地理代表性的考量，需同时满足3个条件。一是工作地点，限定在总部及权力下放办公室。二是工资支出，需得纳入《工作计划和预算》(Programme of Work and Budget,PWB)，由正常预算提供资金。三是岗位职级，限于专业人员（P级）和更高职级的管理人员（副总干事、助理总干事和D级），但不包括语言职位和总干事(DG)。其他供资渠道支持的所有专业人员、短期任命（不超过一年）的职员、准专业官员、国家专业官员、一般服务人员(G)不纳入地理代表性。

2011年起，《总干事公报》(2011/53)进一步扩大了适用范围，作为先前补充。

（1）担任非常规计划职务通过内部竞聘获得常规计划职位但目前正在走程序的，或被临时借调到外部组织/机构但拥有返回常规计划职位权利的职工；

（2）通过外部招聘担任《近期行动计划》(Immediate Plan ofAction,IPA)常设职位的职工；

（3）初级专业官员(Junior Professional Officers,JPO)。

1.2 合理区间确定方法

成员国地理代表性合理区间的确定，充分考虑成员国资格、人口和分摊会费3种因素，先确定成员国地理代表性中位数，再依据此中位数上下浮动15%，得出合理区间的上下限。但规定上下限之间相差不小于2.03，上限不得低于7.53个职位。其中，中位数的确定，以PWB所有职位（不论是否填补）作为计算的职位总数，第一次划分按3个类别划分，职位总数的40%体现成员资格、5%体现成员国人口、55%体现各国分摊会费进行；第二次划分按成员国划分，计算各成员国3个因素分别占成员国全体的比例，从而得出各因素职位数，3项的算术总和为各成员国地理代表性理想的职位中位数[4]，见式(1)。

其中，Pn为成员国地理代表性正常的职位中位数；Pm、Pρ、Pc分别为成员国资格、人口和分摊会费职位数；N为粮农组织成员国总数；ρn、ρN分别为成员国人口数和所有成员国人口数；C为成员国分摊会费比例。

以中国为例，计算基数是PWB包括的所有职位为1248，按40%、5%、55%划分，得出成员国资格、人口和分摊会费职位数Pm、Pρ、Pc分别为499.2、62.4和686.4。粮农组织成员国总数N为194，中国人口数和FAO所有 成 员 国 人 口 数ρn、ρN分 别 是 1384118988 和7388499331人，中国分摊会费比例C为5.149%。代入公式得出，中国地理代表性职位中位数约等于49.6，上下浮动15%即49.6乘以0.85和1.15，取整数后得出地理代表性合理区间为42～57。

1.3 其他规定

FAO在招聘专业人员及高级管理人员时，充分考虑地理代表性，但并不作为唯一考虑因素。FAO另出台2条规定，以满足机构对人才的需求。一是应尽可能保证每一成员国至少有一名专业人员任职。二是考虑地理代表性的前提，是不得妨碍现有专业工作人员的晋升。

2 地理代表性状况

2.1 地理代表性现状

据FAO公布的人力资源管理信息报告显示，截至2017年2月，30个成员国在FAO没有本国职员，20个成员国地理代表性不足，140个成员国地理代表性合理，4个成员国地理代表性过多。纳入地理代表性的中国籍国际职员数量是33人，距离合理区间42～57人的下限仍有较大增长空间。

从地理代表性的理想区间来看，美国、日本、德国等24个国家的最高区间不小于10个。分析数据可知，大约60%的职位集中于这些国家。其地理代表性分布如图1所示，沙特阿拉伯没有任职代表，美国、日本、中国等7国地理代表性不足，德国、法国、英国等15国地理代表性适中，意大利作为东道国地理代表性明显超出。

图1 主要成员国地理代表性分布图（截至2017年2月底）

2.2 2002—2017年主要国家地理代表性状况

查阅FAO历次《计划执行报告》(PIR)，反映成员国地理代表性的数据最早可追溯到2001年，即提出修订地理代表性计算公式的前一年[5]。机构内部职工持续保持流动性，也处于动态变化中。笔者分别选取了不同时期地理代表性职工数最多的前10个国家，其纳入地理代表性职员数如图2所示[5-13]。美国、意大利、德国、法国、英国等西方发达国家，长期占据地理代表性职员数前5位；中国地理代表性职员数排名稳步上升，自2011年进入前十后，逐渐缩小差距，至2017年排名第六位。2001年，美国、意大利、英国等国家员工在FAO占据主流，并稳步上升直至2005年，之后主要呈下降趋势。据查，2007年出现普遍下降是因为FAO精简人员，较2005年减少108名职员[8]。2015年趋于平稳后，美国在2016年12月开始又急剧回升。日本、巴西和西班牙代表性2009年出现过波动，但总体较平稳。

自2001年以来，纳入地理代表性的中国籍职员数量，一直呈现上升态势（如图3所示）。由2001年的7名增加到2017年2月的33名，反映了中国近年来深度参与农业国际机构的管理事务，特别是2015年以来不到2年的时间，增加了7名国际职员，成绩显著。

3 会费调整对地理代表性预估影响

地理代表性职位数主要受会费调整的影响。因为FAO在计算各国地理代表性时，坚持PWB职位数保持长期稳定，且成员国数量近期不变，中国人口数量占FAO成员国总人口数变化可忽略不计。由于FAO与联合国在成员国方面存在较小差异，为保证会费分摊比例总和为100%，除会费分摊最高和最低的2个国家外，其他各成员国按比例略有增长。

2015年12月23 日，联合国大会通过第70/245号决议，批准2016—2018年使用新的常规预算分摊比例。2017年7月，FAO第40届大会直接根据联大决议，通过了粮农组织2018—2019年各成员国会费分摊比例。根据最新的会费分摊比例，中国、巴西等13个国家会费涨幅较大，按当前基数和公式估算，如表1所示，13个国家的地理代表性合理区间发生变化，其中，俄罗斯和澳大利亚地理代表性状态发生变化，由代表性适中变为不足。中国的会费分摊比例上升了近2.8个百分点，据此估算，中国在FAO地理代表性职位中位数提升至68.6，地理代表性合理区间相应提高为58～79，合理区间的下限上升了16。

与此同时，日本、德国等16个国家会费降幅较大，地理代表性合理区间发生变化（如表2所示）。其中，4个国家地理代表性状态发生变化，西班牙、比利时和爱尔兰由代表性适中变为超出，墨西哥由代表性不足变为适中。

4 FAO职员地理代表性存在问题

4.1 总干事掌控人事权和非正常招聘问题

副总干事的任命由总干事直接提名，虽须由理事会讨论通过，一般不会提出反对意见。自2012年起，粮农组织经历一系列机构改革后，总干事独揽高级别职位选聘，人力资源部门逐渐被架空，部分职能被剥离，如近来实习生、志愿者招募被移交给伙伴关系、宣传及能力发展办公室(OPC)。另外，FAO任命处在被调查期的秘鲁前第一夫人Nadine Heredia为其驻联合国（日内瓦）联络处主任（司长级），企图利用外交豁免权免受秘鲁国内对其进行的腐败诉讼，在多家主流媒体曝光后作罢，双方或存在利益交换。

4.2 地理代表性的通报和绩效评估等信息有待优化完善

目前，FAO有较完善的地理代表性监测体系，但信息公开不足。FAO人力资源部门每月更新人力资源报告，不定期发布在面向成员国的gateway网站上。先前存在问题是只能查看最新一期的报告，无法查阅历史文件，如果不及时下载，将无法了解此前信息。现在更是失去超链接，无法获取相关报告。另外，近来供财委会审议的《人力资源管理》报告略显敷衍，内容笼统，数据支撑不充分，没有明确地改善地理代表性方面的绩效评估。

图2 主要国家地理代表性2001—2017年情况

图3 中国地理代表性2002—2017年情况

4.3 发展中国家的合适人选数量少

2012年，联合国联合检查组(Joint Inspection Unit,JIU)通过向联合国各专门机构发放调查问卷，发布《联合国系统各组织的工作人员招聘：比较分析和基准框架报告——性别平衡和地理分布》指出，2010年联合国技术职位应聘者27%来自非洲，22.4%来自亚洲，38.7%来自欧洲，但录用人员13.3%来自非洲，15.7%来自亚洲，57%来自欧洲。发展中国家的合适人选数量少，有可能是各机构对发展中国家代表性不足的托辞，但一定程度上反映了客观事实。就目前中国农业外事外交“四大梯队”人才建设成果来看，满足空缺岗位招聘条件的应当是大有人在。但是，FAO招聘布告和应聘流程与技巧等信息的不对称，可能使满足条件的人错失宝贵的机会。

表2 地理代表性合理区间降低的国家列表

续表2

4.4 计算基数虚高问题

计算基数是PWB包括的所有职位（1248名），但实际职员总数近年来一直在900～1100名徘徊。最低时，2016年1月底，地理代表性实际职员总数为948名，与计算基数相差300名。若按2017年2月的1026名在职员工作为基数，主要成员国的代表性合理区间将降低约17%，中国合理区间将变为35～47。计算基数虚高，提高了成员国合理区间的中点，随之扩大了合理区间范围，使得多数国家处在代表性适中，获取了漂亮但脱离实际的数据。

4.5 国际职员的双重国籍问题

联合国系统机构招聘过程中，为改善地理代表性不均衡的情况，会采取冻结来自代表性过多国家的候选人等措施。代表性过多国家的应聘者，由于血缘关系拥有代表性适中或不足，甚至没有代表性国家的国籍，则可利用自身双重国籍身份来规避冻结招聘录用。在填报国籍信息时，只填代表性过多国家以外的国籍信息，因持有合法护照，程序上不违反联合国当前招聘录用有关规定，实际上却挤占了他国名额。

5 改善中国在FAO地理代表性不足的建议

5.1 建议向总干事施加压力，或直接谋划参选下一任总干事

虽然FAO人力资源管理有自主权，成员国不应干涉联合国专门机构内部招聘事宜，但作为供资方有权利争取自身国家利益。一方面在总干事层面施加压力，特别是在中国分摊会费比例急剧提高的形势下，通过开展双边对话，促使FAO采取切实措施，有针对性地招聘中国籍职员，以改变中国在FAO的地理代表性不足的境况。另一方面确立高层目标，与其动用外交资源“敲边鼓”做总干事的工作，不如积极谋划参与2019年FAO总干事的竞选。中国支持国人参选联合国专业机构“一把手”，是有先例和经验的。十九大报告中指出，始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。政府全力支持参选农业领域的联合国专业机构总干事，是合情合理的。

5.2 建议推动FAO人力资源部门建立明确改善地理代表性目标的绩效考核机制

建议在财委会或理事会上发表意见，督促FAO将改善地理代表性目标细分到各部门，建立明确改善地理代表性目标的绩效考核机制，为成员国提供更加详尽的报告。积极推动人力资源部门继续做好地理代表性的月度监测和通报，在网站上补充报告的历史文本。公布最新报告时，将电子版通过CPAC电子邮件系统发送各成员国。

5.3 建议督促FAO提高招聘效率，尽快补齐职位空缺，细分代表性适中的情况

敦促FAO简化人力资源领域程序，缩短新员工入职等待时间，尽快补齐职位空缺。同时，应参考世界卫生组织细分代表性适中的做法，合理区间中点以上和以下部分用不同字母标识，细分代表性适中的情况。

5.4 建议扩大招聘宣传力度，建立高级人才库，着重培养青年人才

在国内招聘网站和社交媒体上，发布FAO相关招聘信息和政策；在深入研究的基础上，加大粮农组织业务工作的内容和使命及员工的薪酬水平和福利待遇等信息的宣传力度。从而扩大粮农组织在中国的受欢迎面，激发“三农”人才赴粮农组织工作的主观愿望。建议建立高级人才库，目前职员老龄化现象逐渐凸显，近3年将陆续有多位D级及以上官员退休离岗，急需高级人才及时补缺。相对P1～P3职位多为内部解决，P5及以上职位则类似“政治任命”，即不全取决于个人能力，还要考虑地理代表性、国家间平衡等政治因素，高级职位更符合动用国家外交资源、以地理代表性不足谋取正当利益的必要。同时，着重培养青年人才，是谋在长远的战略举措。2018年促成国家留学基金委与粮农组织签署合作协议，拟每年派遣10名初级技术官员和20名访问学者值得肯定，但需要充分吸收我部意见，瞄准要害部门重点职位。过去，派遣人员多集中在农委、渔委等业务部门，今后，应当将注意力向关键职位倾斜，例如总干事办公室、人力资源办公室等综合管理部门。

5.5 适当关注利用双（多）重国籍规避地理代表性超出而不被录用现象

全球至少有120多个国家和地区以不同形式承认双（多）重国籍。OECD国家中除日本、荷兰、挪威、波兰、奥地利、斯洛伐克和爱沙尼亚外，其他28个国家承认或允许双（多）重国籍。FAO职员拥有双（多）重国籍的典型实例，现任总干事（不纳入地理代表性）持有巴西、美国和意大利三国护照。由于公开信息不足，难以统计利用双（多）重国籍规避地理代表性超出而不被录用的人员数量，建议推动FAO制定针对双（多）重国籍职员地理代表性国归属的细则，对在职人员的国籍情况进行人事普查，并将普查结果通报成员国，对拟录用人员的国籍情况进行全面记录。