论英烈保护公益诉讼的诉前程序

张丽丽

(西安理工大学 人文与外国语学院，陕西 西安 710054)

2018年4月27日，《中华人民共和国英雄烈士保护法》(以下简称《英雄烈士保护法》)正式通过，并于2018年5月1日起正式施行。《英雄烈士保护法》第25条授权检察机关可以就侵害英雄烈士各项权益并进而损害社会公共利益的行为提起英烈保护公益诉讼。法院系统亦对《英雄烈士保护法》高度重视，已经受理多起英烈保护公益诉讼案件。但是，检察机关在提起英烈保护公益诉讼之前，应先履行诉前程序。公益诉讼的诉前程序是指检察机关在向法院提起公益诉讼前，通过特定方式，针对特定对象提起的前置性必经程序。诉前程序是一种公益诉讼过滤程序，其实质是连接检察机关与行政机关、社会组织，融合外部监督与内部纠错的复合型公益保护模式。在英烈保护公益诉讼诉前程序的深化过程中，应结合公益诉讼试点工作的实践，以现有法律、司法解释及相关规范性文件为基础，立足于英烈保护公益诉讼的特殊性，凝练英烈保护公益诉讼诉前程序的制度体系。

一、英烈保护公益诉讼诉前程序的规范依据

(一)英烈保护公益诉讼诉前程序的制度背景

《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《授权决定》)正式开启了公益诉讼的试点工作，检察机关开始在部分地区享有公益诉权。《授权决定》首次就检察机关提起公益诉讼设置了诉前程序。其后，最高人民检察院通过一系列规范性文件，就公益诉讼的目标原则、主要内容、方案实施和工作要求等做出了规定，对诉前程序的提起方式、相关机关、组织在诉前程序提起后的义务等具体问题也做出了具体和细致的规定。在公益诉讼的试点工作开展两年之后， 2017 年最新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》肯定和延续了上述规定。2018年2月通过的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)在第13条进一步将民事公益诉讼诉前程序中督促和支持法律规定的机关和有关组织起诉的方式具体化为发布公告，并延续了30日公告期的规定。第21条则将检察机关检察建议督促行政机关履行职责的履职和书面回复期限，从《试点方案》所规定的1个月延长为2个月，并规定了15日的特殊履职和书面回复期限。《检察公益诉讼解释》的相关规定是我国公益诉讼诉前程序的最新法律依据，在英烈保护公益诉讼诉前程序的实践运行中，按照新法优于旧法的一般原理，应优先适用《检察公益诉讼解释》第13条和第21条的规定。

虽然在提起方式、针对对象以及功能等方面存在诸多不同，民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉前程序在程序分流、节约资源、实现公共利益保护的目的方面却殊途同归。在民事公益诉讼诉前程序中，建立在公权力不应过度介入私权利的理念上，检察机关作为主体提起民事公益诉讼仅具有辅助性和补充性，而在行政公益诉讼诉前程序中，检察机关提起公益诉讼却对违法行使职权或不作为的行政机关产生威慑，具有保障公共利益实现的作用。针对违法行使职权或不作为的行政机关，检察机关要求其在一定期限内纠正违法行为或者履行法定职责，从而尽可能通过行政执法权的行使达到对公共利益的维护，最终只有在行政权的图谱内无法保护公共利益的情况下，才可提起行政公益诉讼。从理论上讲，经过诉前程序之后，民事公益诉讼必然发生，主体可能是法定机关或组织，或者是检察机关；而行政公益诉讼则可能因为行政机关主动履行法定职责纠正违法行为而得以避免。现如今，检察机关提起公益诉讼试点已经结束，公益诉讼诉前程序已成为我国制度化的客观实在和司法实践中的常态化运行程序。

从公益诉讼两年的试点情况来看，根据已公布的数据，相比而言，行政公益诉讼诉前程序的运行效果更好。在行政公益诉讼中，诉前程序已成为主角与中心，既避免了司法资源的耗费，也促进了行政机关依法行政。《英雄烈士保护法》施行后的行政公益诉讼司法实践也印证了检察机关通过诉前程序维护英烈相关权益的案件效果，如湖南省长沙市望城区检察院保护郭亮烈士故居案[2]、河北省张家口市怀来县人民检察院开放烈士陵园和保护董存瑞烈士形象行动[3]，浙江省义乌市检察院保护消防烈士案[4]，均通过行政公益诉讼诉前程序，以检察建议的方式督促行政机关进行整改，促进行政机关依法行政，并且均已达到维护英烈权益，保护公益之目的。

(二)英烈保护公益诉讼诉前程序立法梳理

纵观现有立法、司法解释和规范性文件，均将诉前程序的案件范围限定在针对几种特定类型违法行为的案件，并不包括侵害英烈权益的违法行为，这是否表明检察机关在侵害英烈权益的公益诉讼中无权启动诉前程序呢？法律解释学认为，对任何法律条文的解释均应从文义解释入手，因为文义是立法意图的直接载体。“等”字用于列举之后有两种相反的含义：一是表示“列举未尽”；二是进行列举后的收尾，如“长江、黄河、黑龙江、珠江等四大河流”。2004年最高人民法院发布《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法〔2004〕96 号)，在该会议纪要的 “法律规范具体应用解释问题”部分，最高人民法院明确规定了法律规范中的“等”属于不完全列举，其表示法律规范明文列举的事项以外的并与列举事项类似的事项。该会议纪要属于最高人民法院发布的规范性文件，应有普遍适用性和指导性。因此，笔者认为，现有立法、司法解释和规范性文件中关于对“等损害社会公共利益的行为”的理解应不仅仅局限于其所列举的特定行为，而应包括侵犯英烈利益的行为。另外，《检察公益诉讼解释》和《民事诉讼法》中公益诉讼诉前程序的履行对象均为“法律规定的机关和有关组织”，而根据《英雄烈士保护法》的规定，检察机关应首先征求烈士近亲属意见，在明确其不提起民事诉讼的情况下才提起公益诉讼，这是否属于检察机关在履行诉前程序呢？笔者认为，《英雄烈士保护法》是效力位阶高于《检察公益诉讼解释》的法律，同时，与《民事诉讼法》相比，《英雄烈士保护法》属于特别法，因此，其有权将英烈保护公益诉讼诉前程序的履行对象范围扩大至英烈近亲属。在江苏淮安市检察院诉曾某侮辱消防烈士谢某案中，在对曾某提起民事公益诉讼之前，检察机关就已先通过诉前程序确认了谢某烈士的近亲属不提起民事诉讼的前提事实[3]。在烟台市人民检察院诉徐某侮辱消防烈士案中，检察院也是在征求了烈士近亲属的意见之后提起的公益诉讼[4]。综上，从理论上讲，我国的英烈利益保护公益诉讼既可以是民事公益诉讼，也可以是行政公益诉讼。检察机关在提起英烈利益保护公益诉讼之前，有权提起诉前程序，其中包括征询英烈近亲属是否提起民事诉讼的意愿。

二、英烈保护公益诉讼诉前程序的正当基础

(一)检察权的谦抑性

检察机关作为法律监督机关的性质决定了其不同于普通诉讼的原告，具有特殊身份。在公益诉讼中，检察机关是在以公共利益保护为目的履行法律监督职能。监督者与被监督者在权力层次上的高低次序决定了法律监督权是具有单向性的国家公权力，容易出现不当扩张和滥用等问题。因此，为避免权力过度扩张，检察权在介入公益诉讼时应当遵循谦抑性原则，坚持有限性和补充性的介入。具体来讲，在公益诉讼中，检察机关应扮演支持者与补充者的角色，应在没有适格主体或适格主体不愿诉、不能诉或不敢诉的情况下，担负起提起公益诉讼的责任。在公益诉讼中充分发挥检察权的谦抑性，可以在节约有限司法资源的同时，充分发挥执法者和相关社会组织的能动性。另外，社会管理领域内的辅助原则也可以为检察权的谦抑性提供理论支撑。辅助原则的要义是，级别高的组织在处理事务时的位序居于较低级别的公众和组织之后，只有在后者无法独立完成某项事务时才会介入[5]。从理论上看，特定主体自发通过诉讼维护公共利益具有正当性，更加符合法经济学原理，行政机关通过执法或诉讼维护公共利益也具有正当性，更加符合国家权力行使的自然次序，检察机关居于最后一个位序上具有合理性。

(二)不同国家权力行使秩序的合理配置

与司法权相比，行政权具有主动性、专业性、直接强制性、高效性等特点，于公共利益保护而言，行政管理途径比司法途径更为直接、有效。因此，在国家权力机关中确定“公益代表人”的顺位时首先应是行政机关，其次是检察机关。行政公益诉讼的诉前程序促使行政机关在接到检察建议后，及时采取恰当措施，将对国家和社会造成的损失降到最低。诉前程序在尊重行政权的理念引导下，充分发挥行政机关履职能动性，通过督促行政机关自我纠错，实现公共利益的保护，检察机关仅为最后的屏障。诉前程序合理配置了检察权与行政权之间的“权力秩序”，由作为“强势机关”的行政机关主动解决纠纷，弥补作为“弱势机关”的法院在处理公益诉讼问题时周期延长、成本增加等缺憾，在体现司法克制主义的同时，提高公益诉讼的运作效率，符合检察监督的内在意蕴。这种动态、有效的协同机制较之单一国家权力的行使，更能达到维护公共利益的目的。

(三)公权力对社会组织力量的弥补

民事公益诉讼诉前程序的设置体现了检察权在社会组织不愿或无法提起公益诉讼时的公权力担当。建立在客观评估的基础上，现阶段中国社会组织的现实状况不容乐观，在很多地区，符合公益诉讼起诉条件的社会组织或者缺位，或者数量不足，即使在一些地方存在符合条件的社会组织，但其各方面条件也与开展公益诉讼的要求不相匹配，大多无法、不愿提起公益诉讼。公益诉讼试点的实践经验表明在民事公益诉讼的诉前程序中，大量检察机关辖区内的公益组织在收到起诉建议后，仍然不予回复，或者在回复中以不具备公益诉讼能力为由明确表态不提起公益诉讼。在此情境下，作为国家专门法律监督机关的检察机关通过在诉前程序之后提起公益诉讼，被视为公益保护的补充和兜底力量，充分弥补了社会组织力量的不足。

三、英烈保护公益诉讼诉前程序的表现样态

公益诉讼诉前程序的表现样态包括督促起诉、支持起诉、建议起诉、检察建议督促纠正违法行政行为等。具体来说，在民事公益诉讼中，检察机关履行诉前程序的表现样态是督促起诉、支持起诉、建议起诉等。在行政公益诉讼中，检察机关履行诉前程序的表现样态则是，向具有法定职责的行政机关发送检察建议。在行政公益诉讼中，除检察机关外，其他主体提起诉讼尚无法律依据，因此，在行政公益诉讼的诉前程序中，检察机关不能进行督促起诉、支持起诉、建议起诉，只能督促行政机关纠正违法行为或积极履职。根据《试点办法》的规定，民事公益诉讼诉前程序的表现样态包括督促起诉和建议起诉。而根据《审理办法》的规定，人民检察院提起民事公益诉讼时，应当向法院提交其已经履行督促或者支持起诉的相关证明材料，将督促起诉和支持起诉作为民事公益诉讼诉前程序的表现样态。可见，“两高”的规范性文件在此问题上的规定并不一致。笔者认为，支持起诉是我国民事诉讼的一项基本制度，其贯穿于民事诉讼程序，而并非专属于诉前程序，相比而言，《试点办法》将建议起诉和督促起诉作为诉前程序的规定更为合理[6]。当然，支持起诉作为贯穿于民事诉讼程序的基本制度，在民事公益诉讼的诉前程序中的存在也具有法律依据，特殊之处在于支持者包括但不限于检察机关，检察机关可以主动支持起诉，也可以应被支持者之邀而支持起诉。因此，结合《检察公益诉讼解释》和《英雄烈士保护法》的规定，从理论上讲，英烈保护公益诉讼的诉前程序中，也应该包括督促起诉、建议起诉、检察建议纠正违法行政行为等表现样态，其具体形式可以是公告、检察建议，督促意见书、书面通知、征询意见等，当然，检察机关在必要的时候还可以通过支持起诉的方式保护英烈合法权益。

(一)检察建议

负有英烈利益保护职责的国家机关鲜有通过积极的作为侵犯英烈权益的行为，因此，英烈保护行政公益诉讼诉前程序中的检察建议，应该主要针对的是负有英烈利益保护职责的国家机关的消极不作为行为，对行政不作为的个案监督应成为英烈保护行政公益诉讼诉前程序的主要内容。在湖南省长沙市望城区人民检察院保护郭亮烈士故居案中，针对文物管理局关闭郭亮烈士故居、未对社会公众开放的不作为行为，望城区人民检察院发出检察建议书，要求其依据《烈士保护法》的相关规定，将郭亮烈士故居向社会免费开放，供公众瞻仰、悼念。区文物管理局收到检察建议后，表示将立即进行整改，并在5日内书面回复望城区人民检察院，现已经全面恢复开放了烈士故居[2]。在河北省张家口市怀来县人民检察院开放烈士陵园和保护董存瑞烈士形象行动中，怀来县人民检察院通过检察建议的方式履行行政公益诉讼诉前程序，针对县民政局和公安局的违法不作为，要求民政局履行职权，开放烈士陵园，并要求公安局会同相关部门删除侵犯董存瑞烈士权益的相关网络信息，达到了诉前程序维护英烈相关公共利益的目的[3]。在浙江省义乌市人民检察院保护消防烈士案中，义乌市人民检察院向义乌市公安局发出检察建议，督促其积极履行职责，停止传输并消除相关信息，并对相关人员进行教育，同时加强网络运营监督管理，保护了英烈权益不受继续侵犯[4]。检察建议虽然对行政机关不具有强制性，但其以检察机关行使公益诉权为保障，因此，接到检察建议的行政机关一般均能积极整改，履行职责。因此，在英烈保护公益诉讼诉前程序的运行中，应重视检察建议的运用，通过检察建议督促行政机关纠正不作为违法行为来保护英烈权益。在检察建议中，应该载明负有英烈利益保护职责的国家机关的英烈利益保护职责，违法行为事实或者不作为的违法事实，以及英烈利益因此受到侵害或可能受到侵害的事实，检察机关应该承担初步的证明责任，能够提出初步证据对上述事实予以证明。

(二)督促起诉

在英烈保护公益诉讼诉前程序中，督促起诉的对象应为负有英烈保护职责的国家机关。根据《英雄烈士保护法》第4条的规定，各级人民政府、县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门、军队有关部门均为负有英烈利益保护职责的国家机关。根据国务院机构改革方案，原由民政部承担的英雄烈士保护的有关职责，调整到新组建的退役军人事务部[7]。因此，负责英雄烈士保护工作的部门，应主要指退役军人事务部，也包括各级人民政府、公安机关等国家机关。《英雄烈士保护法》第25条第3款规定“负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现第一款规定的行为，需要检察机关提起诉讼的，应当向检察机关报告。”此款规定并未明确授予负有英烈利益保护职责的国家机关民事公益诉讼的起诉权，但笔者认为，法条仅规定了“需要检察机关提起诉讼的，应当向检察机关报告”，则“不需要检察机关提起诉讼”的，从“弘扬社会主义核心价值观和爱国主义精神，崇尚捍卫英雄烈士，告慰英雄烈士”的角度，为了最大限度保护英烈利益，负有英烈利益保护职责的国家机关应有权自主提起民事公益诉讼，从而能够成为英烈保护公益诉讼诉前程序中督促起诉的对象。

《检察公益诉讼解释》第13条将公告确定为诉前程序的具体履行方式。在实践中，可能会出现英烈相关权益已经受到了侵犯，但国家机关、英烈近亲属却不知情的情况，为了充分尊重英烈近亲属的私益诉权，检察机关可以通过公告形式寻找烈士近亲属，并在烈士近亲属明确表示不提起民事诉讼的情况下提起英烈保护公益诉讼。公告应面向全国范围，由检察机关在有影响力的媒体和互联网上将发现的侵害英烈利益的违法行为予以公告，鼓励符合条件的机关、个人提起诉讼。公告的期限可参考《检察公益诉讼解释》30日的规定。

(三)建议起诉

从理论上讲，对侵害公共利益的案件，全国范围内符合法定条件的有关组织均应有提起公益诉讼的资格，而《试点办法》将检察机关建议起诉的主体范围限定在其辖区内，直接导致了检察机关在提起民事公益诉讼前，难以在本辖区内找到适格组织，从而架空了诉前程序或导致诉讼迟延[8]。因此，从保护公益的角度考虑，在英烈保护公益诉讼诉前程序中，建议起诉的对象不应受到地域约束。由于目前我国尚未出现相关英烈利益保护组织，因此，现阶段建议起诉这种形式尚无法适用于英烈保护公益诉讼的诉前程序。就英烈保护公益诉讼而言，为了提高检察监督的效力，有效节约司法资源，我国应尽快出台相关法律、规范性文件，设立英烈保护的各级组织，从而在检察机关发现案件线索后，尽可能通过诉前程序推动英烈保护组织主张司法救济，检察机关可以在英烈保护组织需要时依照法律规定支持起诉。

四、英烈保护公益诉讼诉前程序的深化

(一)强化以英烈保护行政公益诉讼为主的理念

英烈保护公益诉讼的实践表明，诉前程序在行政公益诉讼中表现出强大的程序分流功效。与司法权相比，行政权力具有主动性、专业性、直接强制性、高效性、优益性等特点，对于公共利益保护而言，行政管理途径比司法途径更为直接、有效。行政机关依据法律所赋予的行政处罚权、行政强制措施权、行政强制执行权和行政征收权等来有效遏制侵害公共利益的违法行为，其预期效果比诉讼途径更具有直接性和高效性。如果行政机关在检察机关提起公益诉讼前能及时纠正违法行为，公益诉讼的目的即已实现。诉前程序在采取非诉讼形式解决社会矛盾、促进社会和谐等方面也发挥着多重功效。这一方面归功于检察机关的国家法律监督机关的优势地位，另一方面亦是法律经济学的最优化选择[8]。故此，在英烈保护公益诉讼中，应明确英烈保护行政公益诉讼与民事公益诉讼的主辅关系，尽量通过检察建议督促负有英烈利益保护职责的相关部门履行职责，以确保司法机关尊重英烈保护机关的行政执法权，加强司法权对行政权的有效制约，进而承担起维护社会公共利益的法定职责。

(二)明确检察机关的调查核实权

《民事诉讼法》第 210 条授权检察机关于必要时的调查取证权。检察机关在进行英烈保护公益诉讼的过程中，亦可依据该条对当事人或者案外第三人调查收集各种可能的证据。在行政公益诉讼的诉前程序中，检察机关在向行政机关发出检察建议时，应提出初步证据对检察建议所载明的相关违法不作为事实以及损害或可能损害的事实予以证明，这也是检察监督权力充分尊重行政权的体现。为保障检察机关履行监督职责，在公益诉讼诉前程序中赋予检察机关与履职需要相对应的调查核实权具有正当性基础。《高检院实施办法》第6条和第33条分别赋予检察机关依照法定程序妥适地调阅或复制行政执法卷宗材料，询问违法行为人或证人，采用多种途径收集书证、物证、视听资料、电子数据，委托专业鉴定机构出具鉴定意见，或者进行现场勘验，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等行为以及行政机关违法行使职权或者不作为予以调查核实。但是，检察机关在调查取证过程中不能采取限制人身自由等违反法定程序的强制性措施。针对检察机关所进行的调查取证，行政机关、社会组织或者社会成员负有配合支持的义务。上述规定同样适用于英烈保护公益诉讼诉前程序。在英烈保护公益诉讼的司法实践中，诉前程序的线索来源包括检察机关履职中主动发现、群众举报，新闻媒体报道、互联网论坛等。检察机关应充分行使调查核实权，对侵害英烈利益的违法行为及其损害后果进行调查核实，对行政机关怠于履行行政职责开展必要的核实工作。在此过程中，检察机关可依其职权优势，采取各种法定措施，收集侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉等违法行为的证据，围绕英烈保护公益诉讼案件所涉及的相关事实和法律问题进行调查核实，获取明确的事实根据，增强诉前程序的准确性。检察机关亦可在诉前程序中自行调查收集证据，维护英雄烈士合法权益。对于检察机关在调查核实过程中相关机关、单位、个人不予配合的情形，《高检院实施办法》并未规定直接性保障措施，《行政诉讼法》第59条赋予了人民法院对妨碍调查、执行行为的制裁权，诉前程序作为行政公益诉讼的前置组成部分，也应适用《行政诉讼法》第59条，倘若行政机关不予配合调查工作，检察机关有权提请法院对相关责任人员决定采取强制措施[9]。

(三)提高专业性，规范流程

针对英烈保护公益诉讼这一新型案件，检察机关应扩充民行检察人员队伍，加强专业培训，提高其业务能力，可在检察机关内部探索开展形成专门办理英烈保护案件的职能部门，实现对英烈利益案件的专门化办理和司法专业化保护。在办理案件时根据社会影响程度可以采取以市级检察机关为主导、基层检察机关配合的方式，在跨区域英烈保护公益诉讼案件中，必要时亦可提请其他检察机关予以协助。在英烈保护公益诉讼诉前程序运行中，应参照现行法律或者司法解释等规定，统一规范诉前程序的相关法律文书、流程管理、送达方式等内容。负有英烈保护职责的机关应严格遵循《检察公益诉讼解释》规定的回复期限，及时予以书面回复，检察机关对于逾期未予回复、消极回复、回复内容针对性不强、整改措施不具体的，应进行跟进监督、回访、复查等工作。检察机关于必要时应加强沟通协调和督促的力度，切实发挥诉前程序的制度实效，进而维护社会公共利益。

(四)加强诉前程序与诉讼程序的衔接

在认识诉前程序与诉讼程序的衔接问题时，首先应澄清诉前程序的法律效力，诉前程序不仅仅是“建议”，诉前程序也不应该被重复提起，止步不前，在诉前程序无果后，检察机关应当立即提起公益诉讼，及时纠正违法行为，防止公共利益处于持续受侵害的状态。其次，对行政机关是否履职的判断直接影响诉前程序与诉讼程序的衔接。在行政公益诉讼的诉前程序中，检察机关应如何判断行政机关的回复、处置是否已纠正违法行为、履行了法定职责？在行政机关对是否采取行政措施或如何采取行政措施享有自由裁量权时，检察机关应如何对诉前程序的效力做出合理评估从而决定其是否提起公益诉讼？《英雄烈士保护法》及其他法律规范并未对诉前程序中行政机关的履职标准予以明确，有学者认为，检察机关应从相对人违法行为是否处于持续状态、行政机关是否用尽法律手段以及是否具有正当履责事由三个角度判断考量[10]。有学者认为，这涉及检察监督权与行政权的界限问题，主张采用司法有限审查原则——行政机关有滥用裁量权、逾越裁量权和未行使裁量权等违反“合义务裁量”时方才进行审查[11]。在笔者看来，在确定检察机关是否提起英烈保护公益诉讼时，应当重点考量采取诉前程序之后公共利益是否仍然处于受侵害或潜在威胁状态。基于此，检察机关应当建立与行政机关、社会组织与法院之间的顺畅沟通渠道，准许英雄烈士的近亲属以及其他社会成员正当地陈述意见，全面深入地透析检察机关提起英烈保护公益诉讼的必要性与可行性。若发现诉前程序无法有效地遏制侵权行为的持续，检察机关应当妥适地行使公益诉权，提起英烈保护公益诉讼，避免久督不决、久促不诉。在英烈保护行政公益诉讼中，在检察建议无法纠正违法行政行为从而进入诉讼阶段时，检察机关提出的诉讼请求应与检察建议的主要内容基本一致，以保持程序的连贯性，并使诉前程序中收集到的证据可直接运用于诉讼程序，实现公益诉讼保护英烈合法权益的高效性，维护社会正义。

结语

诉前程序的设置使英烈保护公益诉讼案件奉行“诉前程序+诉讼程序”的双轨模式。英烈保护公益诉讼的诉前程序既尊重了英雄烈士近亲属的诉讼实施权，亦有效地结合检察机关的法律监督权与行政机关自我纠错权。英烈保护公益诉讼诉前程序的合理构建，需要多方面协调机制的科学运行。尽管英烈保护公益诉讼的诉前程序在适用初期因为缺少法律规范明确指引，缺乏实践经验等原因尚存在一些问题，但不应因此使我们丧失“制度自信”和“理论自信”，诉前程序所具有的合理配置国家权力、节约司法资源、尊重私益诉权等功能已得到充分的实践检验，英烈保护公益诉讼诉前程序的深化理应以此为基础与契机，合理进行立法设计，完善制度细节，并借此将英烈利益保护公益诉讼的司法实践推向纵深，最终实现社会正义。