乾隆初政与钱粮亏空案的清理

刘凤云

有关乾隆初政的研究在20世纪80—90年代曾经是个热议话题，其核心观点就是乾隆初政改变了雍正帝的严苛政策，实施了宽严相济的政策。例如，戴逸指出：“乾隆初年面临的政治问题是继雍正的严酷统治以后，社会和官场弥漫着惴惴不安的恐惧心理和紧张气氛。乾隆即位之初，采取许多措施，来消除这种气氛，改变雍正苛严的政策，实行‘宽严相济’的统治方针。”并强调，乾隆十三年（1748），“皇后丧葬和金川战争刺激乾隆采取更加极端的手段，促进和加速了政策从宽到严厉的趋势”。①戴逸：《乾隆初政和“宽严相济”的统治方针》，《上海社会科学院学术季刊》1986年第1期；戴逸：《乾隆帝及其时代》，北京：中国人民大学出版社，1992年，第175页。左步青认为，乾隆帝“汲取乃祖乃父两朝的政治经验,既不同于康熙晚年的‘宽纵’，又不同于雍正时的‘严刻’，标榜自己以‘执两用中’为准则,主张‘宽猛互济’”。②左步青：《乾隆初政》，《故宫博物院院刊》1987年第4期。高翔在其《康雍乾三帝统治思想研究》一书中，着重从乾隆帝接受的政治观念入手分析了乾隆帝对宽严政策的取舍过程，并认为乾隆帝是“宽严相济”“宽而有制”。③高翔：《康雍乾三帝统治思想研究》，北京：中国人民大学出版社，1995年。冯尔康在近年仍有文称，“乾隆初政在许多方面改变雍正朝的政策,在某种意义上说是翻前朝的案,执行乾隆帝宽严相济的施政方针”。④冯尔康：《乾隆初政与乾隆帝性格》，《天津师范大学学报》2007年第3期。虽说各自的论述都有不同的侧重，但他们的共同点都在从宽严之变的角度来阐述乾隆初政，可以说学界在这一点上是达成了共识。

但近年也有不同的声音，高王凌就曾尖锐地指出：“乾隆皇帝即位之初，胸怀‘回复三代之治’的理想追求，主要围绕‘井田’等问题不断进行君臣汇议，并通过粮政、农政、垦政等系列政策，带动了18世纪政府职能的全面加强。”“以‘宽严之辩’概括乾隆初政，就不免令人惋惜了。”①高王凌：《乾隆皇帝“回向三代”的理想追求》，《中州学刊》2010年第4期。

对于乾隆初政，尽管从总体上可以用“宽严相济”综括，但仍需要就宽与严的对象再做考量，而且，就乾隆帝的政策推行过程而言，确实是经历了两个转变，一是由严向宽，另一是由宽向严。那么在宽与严的变革中究竟变的是什么？不变的又是什么呢？这些在以往的讨论中被忽略的问题，恰恰应该是考察乾隆帝执政理念的关键所在。

本文认为，雍乾之间的变革，其主要发生在如何“管官治吏”上，而不体现在国计民生上。研究中多引述清人昭梿的一段话，即“纯皇帝即位时，承宪皇严肃之后，皆以宽大为政。罢开垦、停捐纳、重农桑、汰僧尼之诏累下，万民欢悦，颂声如雷”，②昭梿：《啸亭杂录》卷1“纯皇初政”，北京：中华书局，1980年，第13页。来说明乾隆帝的宽政，是有偏差的。如若细加分析，不难看出这些都属于国家对百姓的嘉惠政策，而这些休养民生的举措在康雍乾三朝应该是一以贯之的，雍正帝推行“垦荒”“清丈土地”等政策也是基于爱养民生的初衷。因此，本文将以钱粮亏空的清理为讨论对象，来考察乾隆初政如何在这一整顿财政与吏治的重要政治举措中与雍正朝的严猛与铁腕进行对接，同时也想借此将政治史研究中的一些老话题，作进一步深入解读。

一、豁免亏空案

从乾隆初政的政治环境看，经雍正朝的大力整顿，乾隆帝继承的不仅仅是国泰民安的国家，还有吏治清明的集权政治，特别是雍正帝针对钱粮亏空所进行的官场整饬，犹如一场政治飓风横扫了污浊之气，对官吏起到了警示作用。③刘凤云：《雍正朝清理地方钱粮亏空研究——兼论官僚政治中的利益关系》，《历史研究》2013年第2期。乾隆皇帝对此做过这样的评价，他说：“我皇考临御以来，澄清吏治，凡此等官侵吏蚀之习久已弊绝风清。”④中国第一历史档案馆编：《乾隆朝上谕档》（影印本）第1册，“乾隆二年正月二十一日”，桂林：广西师范大学出版社，2008年，第150页。“虽满汉官员等用度不能充余，然无甚贫甚富之别，且不贻后日身家之患”，⑤《清高宗实录》卷136“乾隆六年二月乙巳”，北京：中华书局，1986年。致“世风丕变”，官员中以贪致富者基本得到整治。可以说，在乾隆帝接收的政治遗产中，官僚群体中形成一个“无甚贫甚富之别”的阶级状态，这很似一个王朝的创建伊始。而且，国家财政状况也因亏空银两的追赔与耗羡归公制度的确立发生了重大的改变，各省仓库中的钱粮大多已清楚无亏，应征钱粮的完解也在80%以上。雍正十三年（1735）十一月，署湖南巡抚钟保在给新登基的乾隆帝的奏折中有这样的内容：“布政司及粮驿二道库贮历年一切钱粮均无丝毫亏缺，其各府直隶州牧贮预备银两亦无丝毫亏缺。”“民欠雍正十二年以前地丁各项钱粮均已全数通完。”“雍正十二年钱粮通省计算日下已征解十分之八。”⑥《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第29册，“雍正十三年十一月十八日”，署湖南巡抚钟保奏报民风吏治仓库钱粮等地方事务折，第952—953页。尽管这只是湖南一省的情况，但以湖南在康熙末年曾经是个亏空的重灾省份而言，是足可以说明雍乾之际的国家在政风及行政效率等方面的变化。

这种行政效率及吏治的清明一直保持到乾隆执政的前十数年。在对中国第一历史档案馆《户科题本》的档案检索中，自乾隆元年（1736）至十五年（1750）共可检索到有关地方督抚司道大员奏报亏空及承追情况的题本67条，其中有33条是明确奏报“钱粮并无亏空事”“行追亏空各案全完事”“亏空银米谷石悉数通完事”“无亏空银米亦无完欠数目事”，也即报无亏与完补者居半。⑦中国第一历史档案馆藏：《户科题本》，清史数据库。这种政治局面无疑是乾隆帝登基后开启“惇大之政”的重要理由，而最能说明乾隆帝释放“宽松”政治信息的是他的登基恩诏。

雍正十三年（1735）九月，刚刚即位的乾隆帝发布了26条“丕布新恩”的恩诏，其中有三条是针对雍正以来的钱粮亏空案的处理。具体为“一（23条）、凡各省侵贪挪移应追之项，查果家产尽绝力不能完者，概与豁免，毋得株连亲族。一（24条）、八旗及内务府并五旗包衣人等，凡侵贪挪移应追银两，实系本人家产尽绝者，查明准与豁免。其分赔、代赔以及牵连着赔者，一概豁免。一（25条）、应追军需钱粮，除本身不准豁免外。其弟兄亲族以及指欠、开欠、有着落追赔者，着该部旗查明具奏，候旨豁免”。①《清高宗实录》卷2“雍正十三年九月己亥”。在这三条中，第23条是对所有亏空钱粮官员发布的豁免令，告以“果家产尽绝力不能完者，概与豁免”，不再株连亲族。第24条是针对旗人的，特别强调了“分赔、代赔以及牵连着赔者，一概豁免”。第25条是与军需亏空有关者。三条的共同之处，都在于缩小追赔的范围，减少对亲族的株连。其中“果家产尽绝力不能完者，概与豁免”，尤其成为“受众”人数最多的一条恩诏。

此后，豁免的具体事项不断增加，范围也不断扩大，并对一些个案直接颁布豁免令。如雍正十三年十一月，对于亏空官员内“与赦相符及情有可原之明亮等五十九名，与赦不符人员内觉罗查克散等十名名下应追各项银两，俱著豁免”。一次性将69人应追帑项宽免。同时免处罚，“或已经充发，或监候、枷禁，或扣俸扣饷，及妻子家属已入辛者库等罪概行宽释”。②《清高宗实录》卷7“雍正十三年十一月辛酉”。乾隆四年（1739）二月，对先前追赔各项中，以房产抵补亏项，“已经入官之房产，未曾变价者，亦令该管衙门查奏给还”。随即查出“德明等五案俱着给还”。③中国第一历史档案馆编：《乾隆朝上谕档》（影印本）第1册，“乾隆四年二月九日”，第352页。是月，又颁布对代赔祖、父亏空之人的恩诏。谕曰：“朕从前降旨，将代赔祖、父亏空已奉恩免人等停选停补者，俱准归入伊等班次铨选。其应追赔祖、父亏空革职之员，亦准一体开复。”④中国第一历史档案馆编：《乾隆朝上谕档》（影印本）第1册，“乾隆四年二月十六日”，第354页。也就是，凡赔补亏空进入了第二代、第三代，即代祖、父赔补之人，以及奉恩免去赔补但被停选停补者，俱准归入其班次铨用，革职之员准开复。乾隆九年（1744）九月，再度颁发上谕，规定“凡应追赃银年久不完，该管官查明，果系家产全无，即行具题，将本犯入官，不必复行追银”。⑤中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第132册，“乾隆九年十一月二十九日之七”，山西巡抚阿里衮揭报乾隆八年应追赃赎等项银两，b75579页。

这接二连三的豁免，明确传递了乾隆帝在清理钱粮亏空上要实施宽政的信息。而且，乾隆帝自己也毫不含糊地表达了他要改变政风的想法。所谓：“迨（雍正帝）经理十余年后，人心渐知畏法，风俗亦觉改移，以时势观之，可以施惇大之政。朕是以将历年亏空之案，其情罪有一线可宽者，悉予豁免。”⑥《清高宗实录》卷86“乾隆四年二月丙戌”。

对于乾隆初政的诸多改变，早在元年（1736）七月，四川巡抚王士俊就以“今之条陈率欲翻驳前案”，⑦《清高宗实录》卷23“乾隆元年七月庚申”。隐喻乾隆帝在“翻前朝之案”。但事实上，为政逐渐由严尚宽，却并非从乾隆帝登基开始。自雍正六年（1728）末，伴随清查亏空进入了尾声，处置的严厉性已开始趋缓。是年十二月，雍正帝就一起仓谷亏空案的赔补，释免了包括历届前任在内的各监督官员的分赔。谓：“今仓场各官俱已奉法，积弊渐清……将此数十万摊赔米石概行豁免。内有已经赔补者，其急公守法之心甚为可嘉，着照数给还，并交部议叙以示奖励。”⑧《清世宗实录》卷76“雍正六年十二月丙申”。雍正八年（1730），通政使赵之垣奏称，其父名下应追未完银92760两，户部奉旨悉行宽免。⑨《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第19册，“雍正八年九月二十八日”，通政使赵之垣奏谢恩赐蠲除臣父赵弘灿名下应追未完银两折，第258页。次年（1731），又将康熙四十五等年内，京通各仓官员应赔的200余万两，恩旨全部豁免。⑩《清高宗实录》卷47“乾隆二年七月丁未”。正如乾隆帝表述的那样：“皇考世宗宪皇帝惩戒贪墨，执法不少宽贷，维时人心儆畏，迨至雍正八年，因吏治渐已肃清，曾特旨将从前亏空未清之案查明释放。”①《清高宗实录》卷299“乾隆十二年九月庚戌”。

所以，乾隆帝的尚宽措施并非完全意义上地修正雍正帝的严刑峻法，而是在雍正帝已有政策上由严向宽的松动之后，去努力落实并完成乃父清理钱粮亏空后期未竟的事业，去实现其整饬吏政的政治意图，同时也有对雍正帝在惩治腐败过程中的过激行为进行矫枉的良苦用心。这一点，恰是我们以往研究有所忽略的地方。但政策的实施过程并非是一成不变的，乾隆帝一直在调整中摸索并寻找最佳的途径。乾隆二年（1737）七月，他对宣布不到两年的恩诏进行了修订，即“豁免亏空，禁用家产尽绝字样”。原因是“题奏亏空案件，动云家产尽绝”，并非真实，“今所谓家产尽绝之人，衣食未尝亏缺，家口仍可支持，不过无力完帑，遂过甚其辞，以邀恩免”。下令嗣后一切亏空案件，如有实在不能完纳者，“但当云无力完帑，出具保结”。②王先谦：《东华续录》乾隆六“乾隆二年七月丁未”，《续修四库全书》影印本，第642—643页。可以看出，乾隆帝在面对复杂的政治局面时，对如何把握宽与严的尺度是踌躇并犹豫的。

事实上，乾隆初政偏向于“宽”是基于其政治理念的考虑，他在作皇子时就写过《宽则得众论》，收在《乐善堂全集》中，其政治认同不言自明。还有更重要的一点，就是他顾及清朝的“国基”问题，认为许多官员因赔补亏空而生活拮据甚至陷于贫困，其中有相当一部分为旗人上层。这从他的上谕中可以得到佐证，他说：“近见居官者家计多觉艰难，而旗员为甚”，“细推其故，盖由于查办亏空时，其囊槖不足抵补，则将房产入官，以致资生无策，栖身无所。且不独本身为然，旁及弟兄亲戚，平日沾其余润者，亦皆牵带于中以补公项，而仕宦之家遂多致贫乏矣”。③《清高宗实录》卷136“乾隆六年二月乙巳”。这种认同，令乾隆帝的初政虽有宽中带严的犹疑，但宽政是大格局，在这种局面下，更多的亏空案件逐渐被纳入乾隆帝的宽免之列。而从对亏空案的豁免情况看，无论是在官场还是社会上，其影响的波及程度以及而后的扩散力度都是难以一言蔽之的。

首先，对于大多数因赔补亏空而陷于贫困的官员而言，是一次精神与财力的双重解脱。豁免令颁布后大约两年的时间，即乾隆二年（1737）七月，乾隆帝在上谕中说：“朕临御以来，凡八旗部院及直省亏空银两施恩豁免者，已不下数千万。”④中国第一历史档案馆编：《乾隆朝上谕档》（影印本）第1册，“乾隆二年七月二十一日”，第205页。这数千万银两至少是清朝一年或两年以上的赋税收入，蒙恩获得宽免者自然不在少数。从一个刚刚继任的统治者的角度来看，这是他取得“民心”（主要是官员）、稳定国基的重要举措和良好开端。特别是对于那些确系因公挪用导致亏空、被勒限赔补而致贫困之人，不失为一个福音。其中对革职知县张世昌亏空案的豁免颇能说明问题。

张世昌于雍正朝出任贵州清镇县知县，原参亏空缘由为私卖仓米2150石（以每石四钱得银864两），后买米补回955石余，尚有亏空1194石。又有挪移霉折米2618石零，共计亏空米3812石零。此外还有挪移银2596两零。乾隆元年，经贵州总督张广泗查实，张世昌未完银米在任所系无可着追，按例咨行原籍苏州追赔。乾隆四年，张世昌被押解回原籍由苏州巡抚继续着追，事历五载，负责查审的地方大员未有任何查报信息奏闻。直到乾隆九年（1744），江苏巡抚陈大受方以“张世昌原籍并无家产，力不能完”“实系赤贫”等奏闻，并奏陈：“张世昌所亏银米坚称实系因公那用有据，黔省咨部确凿，且系实无家产。”“张世昌因公赔补被参之后，久羁黔省，寄居亲戚，委系力不能完，请照雍正十三年例请求豁免。”⑤中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第130册，“乾隆九年四月十二日之一”，江苏巡抚陈大受揭报原任县官亏空钱粮经查原籍无产可追请准豁免，b73063页。张世昌亏空案至少说明两点：其一，“因公挪用”以致亏空，同样受到严厉的处分，与侵蚀官帑者无甚区别；其二，此等人中不乏操守尚可之人，他们本身并非家资富裕，遂无力赔补，经数年追赔已经“赤贫”。

其次，军需亏空案是豁免的重点，且受益人颇多。乾隆三年（1738）十二月，议准将雍正五年（1727）出征准噶尔各省各旗官兵的23起亏空军需案一概豁免，共计豁免亏空银37780两余、米263石有奇、马242匹。是案亏空数额不算大，但牵扯其中者却不在少数，而考其亏空原因，“或马匹劳伤倒毙，或制备行装，或借支盘费，或产业已尽无力完帑”，①《清高宗实录》卷83“乾隆三年十二月戊戌”。皆有不可抗拒之理由。

再有，一些不合理的分赔也得以纠正或纠偏。“分赔”也是雍正年间波及面最广、问题最多的一项措施。所谓“若或因钱粮数多，一人未能归结，而令旁人分赔、代赔、着赔”，此类“本属牵连”。故对“分赔”官员的豁免，也最得人心。

此外，国家的钱粮亏空，除了“官侵”“吏蚀”之外，还有相当一部分为“民欠”，而以“官侵”蒙混为“民欠”者，已是官员的惯用伎俩和官场腐败的常态。雍正朝清理钱粮亏空，自四年（1726）以后便将盘查的重点转入存贮米谷的官仓、常平仓方面，同时也将各省的民欠清理提到议程上来，并挖出了侵蚀钱粮的州县贪官和作弊弄奸的经承里书等，处分了对民欠不作为的督抚大吏。但仍有相当一部分民欠因为难以悉数追征，以“分年带征”的方式遗留了下来，其中有多少属于官侵、吏蚀，由于钱粮亏空案的复杂性不可能在短时间内全部查清。但在乾隆帝即位后，为实施其“惇大”之政，特沛新恩。“将直省雍正十二年以前民欠悉行豁免，山东积欠未完之一百二十余万两亦概予蠲除，而豫省所豁免者，惟祥符、郑州、陈留、考城四州县民欠七千余两。其余通省，悉皆无欠。”②《清高宗实录》卷17“乾隆元年四月庚辰”。这虽然减轻或缓解了百姓的税粮负担，但在官侵、吏蚀造成的亏空也混迹其中的情况下，这一豁免令的实施，也等于放过了其中的贪官。

还有一点需要强调，就是乾隆帝对钱粮亏空案的处理态度直接影响到各省的督抚，而督抚们在施政过程中对皇帝的“宽政”也是悉心“迎合”，从而形成乾隆朝官场中“尚宽”的政治氛围。

乾隆五年（1740），巡抚崔纪在审理道员崔乃镛亏空一案时“意存回护”，不是先令崔乃镛本人赔补，而是将崔乃镛亏空银两责令司道府等官公摊垫补完结，以图了事。故其处理方式难脱徇庇之罪。③《清高宗实录》卷111“乾隆五年二月辛丑”。乾隆十一年（1746）三月，江苏巡抚陈大受在处理“参革同知周涌亏空一案”时，将周涌在雍正九年（1731）以“伊弟周潼田产入官变价”弥补亏空，“误引十三年恩诏豁免，请将变价在先之产于别款内拨还”。④《清高宗实录》卷260“乾隆十一年三月癸酉”。随后，湖南巡抚杨锡绂在揭参属员亏空的做法上与陈大受同出一辙。次年三月，杨锡绂参劾耒阳县知县邹凤城亏空县库银两，但却称其“因母病买参，以致债主取逼，遂将库银挪给”。“借此等言语为劣员掩饰。”⑤《清高宗实录》卷287“乾隆十二年三月戊午”。

可见，在乾隆初政尚宽的政治环境中，面对属员亏空，督抚更倾向于避重就轻的处置方式，这无疑是“宽政”下失之于宽纵的表现。乾隆帝也认识到，这是“因朕办理亏空等案从宽者多”⑥《清高宗实录》卷404“乾隆十六年十二月壬寅”。的原因。但直到乾隆十二年（1747），他着力实施“宽政”的执政理念没有改变，所谓“在朕力崇宽大”。⑦《清高宗实录》卷289“乾隆十二年四月丙戌”。

二、亏空案频发敲响治吏警钟

随着朝廷对钱粮亏空案的不断宽免，一些官员那根绷紧的神经开始放松了下来，权力所提供的便利使其难以抵挡利益的诱惑，吏治腐败的现象开始反弹，钱粮亏空案时有发生。据档案资料揭示的情况来看，乾隆初年的亏空案大都发生在地方府县。如乾隆四年（1739）十一月，直隶总督孙嘉淦揭参，昌平州库应存米谷价银7677两余，采买谷石用银1000余两，尚存谷价银3450两，有3217两零没有着落，“实系亏空”。①中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第91册，“乾隆四年十一月一日之一”，直隶总督孙嘉淦揭参州官亏空钱粮，b51385页。六年（1741）八月，署江苏巡抚陈大受奏报，署甘泉县知县吴鹗峙“有应存各项库银二百二十六两零未据交清，查系亏空”。②中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第106册，“乾隆六年八月二十八日之九”，署江苏巡抚陈大受揭参革职县官亏空钱粮，b59781页。又有浙江丽水县知县黄文修先因侵扣孤贫口粮被题参革职，随后在对黄文修任内经手钱粮及仓谷等彻查后，发现其任内有经征乾隆六年（1741）地丁应交银423两零，应交存公银86两零，应交乾隆六年平粜漕谷价银458两零，均无存库。又有应存各案积漕仓谷内少交积谷684石零、漕谷796石零，“明系亏空，列结请参”。③中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第105册，“乾隆六年八月六日之十四”，兼理浙江巡抚德沛揭为续参革职县官亏空钱粮仓谷，b59201页。乾隆八年（1743）三月，福建布政使张嗣昌等查出建安县知县王士俊亏空数目，实亏空乾隆六年学租银37两零，乾隆七年分地丁银473两零、学租银82两零、税契银15两零，亏捐监建仓银38两零，又亏乾隆六年耗米26石零，乾隆七年分粮米819石零，亏空里民捐积谷项下仓谷1740石零，亏空领买谷价银1866两零。是侵是挪？有无别项？未清。④中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第119册，“乾隆八年三月二十九日之二”，闽浙总督那苏图揭参县官亏空乾隆，b67181页。

这些亏空案，多在常规性的盘查仓库时掲出，且多发生在州县，亏空的数额也不算大，在数百两至千余两不等。所以，这个时期的亏空案并没有引起乾隆帝的重视。对亏空的当事人仅处以“革职”、封存家产并着追本人即做了事。该管上司基本上没有受到降罚、分赔等处分。但自乾隆十一年（1746）奉天数起亏空案被揭后，情况发生了变化。是年九月，奉天新任府尹苏昌揭参已故宁海知县崇伦永亏空库银1947两，接着又参义州知州胡世仁亏空，随后，知县荣大成，以及吴秉礼、臧根嵩、骆玉图等亏空案也由苏昌的参劾一一浮出水面。因苏昌“所参属员亏空甚多，前后共有几案”，遂引起乾隆帝的重视，他认为，这些亏空案件多发生在前任府尹霍备任上，若非霍备有婪赃行为，便是其徇私殆政。故乾隆帝立即下令对亏空各官革职追赔，并命调查各案，霍备与前任吴应枚都在查审范围内。而且乾隆帝明确了府尹作为责任官员的分赔处罚，“如被参官员亏空日后不能完补，俱着落霍备赔补，俟赔补完日，再照伊所降之级补用”。⑤《清高宗实录》卷274“乾隆十一年九月丁酉”；卷284“乾隆十二年二月乙亥”。随后，乾隆帝尤以此处分不足，责令革职，发往伊犁军台效力。⑥《清高宗实录》卷292“乾隆十二年六月辛未”。

由于案犯臧根嵩、吴秉礼、荣大成三人皆自称因办差而致亏空，且“有谓臧根嵩三犯，适值（皇帝）巡幸盛京之后，或者那（挪）垫办差，以致亏帑。夫巡幸经由道路，皆有一定之费，报部核销，或者无能，办理不善，被人所欺则有之”。但问题是，即便办差靡费，“亦不至侵亏如此之多。盖始以无能而枉费，继以枉费而染指”。⑦《清高宗实录》卷349“乾隆十四年九月壬申”。为落实奉天亏空案的真正原因，乾隆帝下令深入调查。不久查实，“吴秉礼并未办差，安得有那（挪）垫情节，侵蚀属实”。“臧根嵩、荣大成所办，除报销外实在侵蚀，臧根嵩数至一万五千九百余两，荣大成八千二百两，俱在一千两以上。今二限已届，并无完交。”三人侵蚀婪赃罪情实，命处以死罪。随即派礼部尚书王安国等前往盛京，监督正法。⑧《清高宗实录》卷349“乾隆十四年九月乙亥”；卷352“乾隆十四年十一月庚戌”。

相比奉天亏空案，湖北驿盐道曹绳柱亏空案是乾隆帝钦命查办的案子，先是，乾隆帝对曹绳柱操守不谨“已有风闻”，随即下旨传谕督抚等调查是案。原来，曹绳柱不仅有亏空，且以入京引见为由向汉镇的商人“勒借六千银两”。而在道员中，曹绳柱又是经由总督鄂弥达与前任巡抚晏斯盛荐举的卓异官员，是地方上按照“道府厅州县十五而一”①《清史稿》卷111“选举六”，考绩，北京：中华书局，1977年。的比例考核出来的精英官僚。因此乾隆帝对此案格外关注。湖广总督鄂弥达接到谕旨后，“始具本题参”，虽然鄂弥达查出曹绳柱勒借一事有总商张云甫可证，亏空仓谷价银二三千两也有仓书可讯，亏空及勒索皆属实，并请将其革职。②《清高宗实录》卷275“乾隆十一年九月庚申”。又请将曹绳柱江西原籍家产查明封固，以备还项。③《清高宗实录》卷276“乾隆十一年十月戊辰”；“乾隆十一年十一月丁未”。乾隆帝还是以鄂弥达失察，令解任来京，降二级调用。其余滥行保荐并失察之上司如湖北布政使安图降三级调用、终养在籍之巡抚晏斯盛着于补官日降一级用、按察使石去浮着于补官日降二级用。④《清高宗实录》卷277“乾隆十一年十月己丑”。

从湖北地方督抚大员集体被降调，到奉天府尹霍备被革职，而后又发往军台效力，都发生在乾隆十一二年间来看，足以说明乾隆帝执政风向标在这一时期已经发生了转变，而且他已意识到“近来侵贪之员比比皆是，或由水懦之失”。⑤《清高宗实录》卷288“乾隆十二年四月戊辰”。故传谕各省督抚，表明要严惩亏空。他说：“向来州县亏空仓库，定例綦严。”“朕观近年来亏空渐炽，如奉天府尹霍备任内则有荣大成等五案，山西则有刘廷诏之案。”责令督抚“时时加意稽查，据实办理。如仍前宽纵，致贪风日炽，帑项侵亏无着，惟该管上司是问”。⑥《清高宗实录》卷289“乾隆十二年四月丙戌”。然官场陋习难改。面对各省亏案屡有发生，督抚们虽然时有揭参，却仅“以揭参了事”。待“异日无可着追，又为之照例请豁。是使贪员得计于目前，国帑虚悬于事后，而于其间上下相蒙，弥缝巧饰，实乃苟且因循，废法欺公之恶习”。因循庇护在所难免，更有甚者，还为侵贪官员设法脱罪免死。

乾隆十四年（1749），广西河池州参革知州朱红亏空钱粮逾限二年仍未完补，按例当死。但巡抚舒辂以年限未满“审拟缓决”入奏。九月，九卿会议以情实驳回。乾隆帝降旨令舒辂明白回奏。时逢舒辂来京陛见，面奏所以审拟缓决是因朱红亏空限期确在二年之内。但舒辂返回广西后又称自己先前误记，朱红年限已满。这种出尔反尔的做法令乾隆帝十分不满，也不信其所言，“该抚身亲查办，岂有不能记忆之理”。于是乾隆帝以其“明系朕前饰词取巧，以图一时朦胧混过”，命交部严察议奏。⑦《清高宗实录》卷349“乾隆十四年九月辛未”。这件事说明，地方督抚在查审亏空案件并提出处置意见时是有诸多保留的，所奏事件的真实性是有其自行加减空间的。从乾隆帝所言，“舒辂原奏自为朱红亏空无着起见”来看，舒辂最初的用意，不排除试图以“无着亏空”多由众人分赔的惯例，可以为朱红在缓决期间以分赔的方式完补亏空。但由于朱红的时限被朝廷查明，于是朱红的无着亏空便落到了该管上司的身上。舒辂方奏请“着落原任抚藩分赔，并请将杨锡绂、唐绥祖交部察议”。可见，为规避处分采用各种方法以减少赔补过程中需要承担的责任与分赔带给自己的经济损失，仍影响着官员们对亏空案作何处置的选择。是案，部议以巡抚杨锡绂、布政使唐绥祖徇庇失察议处。⑧《清高宗实录》卷355“乾隆十四年十二月戊戌”。这是再一次对徇庇失察官员进行警告。

乾隆十五年（1750），云南又发生了地方官员擅动官项、上下扶同徇私舞弊案。先是，永善县知县杨茂亏空银米至7600余两之多，声称亏空是因钦差舒赫德等奉差阅兵，旷日迟久，需用甚多。由于杨茂故逝，这起亏空案的处置便成了问题。十月，云贵总督硕色参奏，巡抚图尔炳阿在处理杨茂亏空案时，曾“面谕属县设法弥补”，与布政使宫尔劝、知府金文宗通同舞弊。奏闻后，乾隆帝首先对亏空的起因产生了怀疑，因为舒赫德阅兵路经数省，所过不止一县，为何独永善县声称供办用银至7600余两之多？所以，乾隆帝认为这起亏空案与先前奉天臧根嵩等以办差侵盗钱粮同出一辙，实系侵欺。接着，又查出布政使宫尔劝、盐道郭振仪等“司道大员现在侵蚀累累”。乾隆帝认为“非重惩不足以示儆”，命将图尔炳阿、布政使宫尔劝、知府金文宗俱革职。尤以“图尔炳阿身为巡抚，竟行批结，其欺隐徇庇，罪实难逭”。①《清高宗实录》卷374“乾隆十五年十月甲申”。在刑部审理中，图尔炳阿还供出，布政使宫尔劝“屡次详称该员（杨茂）办差那（挪）用闲款银两属实，恳请准销”。②中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第170册，“乾隆十六年三月九日之四”，署刑部尚书阿克敦奏覆革职滇抚图尔炳阿私动闲款销补属员亏空拟斩监候秋决，b95245页。坐实了布政使宫尔劝等司道官员为掩饰自身侵贪而徇庇杨茂的罪行。但图尔炳阿的口供更暴露出地方上的一些鲜为人知的官场隐情。例如此次亏空案中的“闲款”，是说当时云南省尚有一些违例没有上交中央财政的款项，统称“闲款”，其中有铜觔、盐觔盈余，有陆路改用水路运行的脚价节费等，而这些闲款没有用于地方所需，而是成为耗羡归公之后，地方官员更为隐秘的“灰色款项”，且“滇省闲款其来已久”。此外，宫尔劝系以道员被前任云贵总督张允随以卓异举荐进京，寻又升云南藩司重任者，系久任云南。其贪欲起于何时，卓异是否货真价实，都成为一时难以搞清的疑点。再有，“永善县亏空一案，原因升任总督张允随牌行该司饬令动项垫用”，图尔炳阿“接署总督，司道详请抵消”。图尔炳阿批驳了二三回才奏销了3000两，尚有4000余两属于未销状态。这些说法虽然有其狡辩开脱之因素，但图尔炳阿出任云南巡抚并署总督不过两年，而此案牵扯前任官员多人，总督张允随也在其中，它暴露出云南地方官员在利益面前有固结一体之嫌。

不过，此时的乾隆帝还考虑不到这些问题，或者他不愿意考虑。他只想以图尔炳阿的失职警示督抚大员的玩忽职守。但刑部尚未领会他的意图，仍以宽大处分为怀，比照“明知侵盗钱粮故纵律拟流”。乾隆帝申饬刑部“草率问拟”“避重就轻”。命比照监守自盗钱粮银1000两以上律，将图尔炳阿拟斩监候，秋后处决。其侵亏银两，俟宫尔劝、郭振仪等各案审结后着追。③《清高宗实录》卷382“乾隆十六年二月癸未”。从事情的发端到酿成对失察大员的处斩，可以看出，钱粮亏空随着乾隆初政的某些“宽纵”措施，在短短十数年后再度成为清朝财政上的一颗毒瘤。同时，这也成为促使乾隆帝执政风格发生实质性转变的一个动因。

三、追赔亏空之难

雍正帝清理钱粮亏空虽有雷霆之势，但完补的无期致许多亏空案并未彻底告结，乾隆初政时恰是进入了一个监收、承追、赔补的善后阶段。所以，对这个时期各省承追钱粮亏空的状况，以及国家对亏空官员的处分，包括他们个人在赔补之后的状态等，都是考察的必要情节。这一时期，乾隆帝将追赔以及处分的重点放到了确有侵蚀国帑的亏空案件上，并缩小到亏空官员本人，或者仅仅针对“着赔”案件的实施上。就追赔的效果而言，大体有这样几种。

其一，完成赔补，即追赔的数额可以抵足欠项。在内阁大库保存的《明清档案》中，可以找到由地方督抚奏报某官赔补完项请准开复的奏折，但大都属于知县一级的中下级官员。初步统计了一下，自乾隆元年至乾隆十三年（1748）的11000多条奏折中，有105余条属于此例，说明在乾隆初政的十余年间，至少有一百余被参州县官员“欠银全完”，按例“应准开复”。他们当中甚至不乏自雍正年间被处理的亏空官员，而追赔一直拖到乾隆初年方完结亏空之人。另外，在中国第一历史档案馆藏的《户科题本》中，从乾隆元年至十五年的67件有关乾隆亏空的题本中，也有4件谈到乾隆初年对赔补亏空全完的情况。例如：乾隆六年（1741）六月，闽浙总督德沛“题为乾隆五年份浙省行追亏空各案全完事”；④中国第一历史档案馆藏：《户科题本》“乾隆六年六月初六日”，闽浙总督德沛“题为乾隆五年份浙省行追亏空各案全完事”，档号:02-01-04-13366-019。七月河南巡抚雅尔图的“题为乾隆五年份各案亏空银米谷石悉数通完事”；⑤中国第一历史档案馆藏：《户科题本》“乾隆六年七月初七日”，河南巡抚雅尔图“题为乾隆五年份各案亏空银米谷石悉数通完事”，档号:02-01-04-13339-011。次年（1742）七月，雅尔图再次“题为遵查乾隆六年份豫省各案亏空银米谷石俱已照数通完事”；①中国第一历史档案馆藏：《户科题本》“乾隆七年七月初二日”，河南巡抚雅尔图“题为遵查乾隆六年份豫省各案亏空银米谷石俱已照数通完事”，档号:02-01-04-13462-00。乾隆十一年（1746）六月，江苏巡抚陈大受“题为宿迁县知县钱朝模全完乾隆八年亏空银两请准开复原参处分事”。②中国第一历史档案馆藏：《户科题本》“乾隆十一年六月十六日”，江苏巡抚陈大受“题为宿迁县知县钱朝模全完乾隆八年亏空银两请准开复原参处分事”，档号:02-01-04-13954-018。上述四份奏折，事涉浙江、河南、江苏三省，乾隆五年（1740）、六年（1741）、八年（1743）的追赔全完事。另外一些奏折记载了追赔的状况，表明这一时期对亏空案件实行追赔的连续性及追赔的有效程度。而且，对雍正以来亏空案的追赔，到了乾隆初年也是多以父债子偿的形式完成的。例如，乾隆六年，刑部在清理旧的亏空案时，奏报了已故淮关监督年希尧③年希尧（1671—1739），字允恭，一作名允恭，字希尧，号偶斋主人。年羹尧兄。原籍安徽省凤阳府怀远县，后改隶汉军镶黄旗。年希尧于雍正元年（1723）出任广东巡抚，寻署广东总督，再迁工部侍郎。三年（1725）十二月，年羹尧获罪，年希尧与父年遐龄以“忠厚安分”被雍正帝免除死罪，仅予革职。四年（1726），年希尧被命为内务府总管，同年九月，出任淮关监督，五年兼管宿迁关。十二年（1734），都察院左都御史衔。十三年（1735）再度被参，革职。的亏空赔补事宜。当时年希尧名下应追银两为130158两零，已落伊子年如名下着追。

这起案件起于雍正十三年（1735）十一月，时乾隆帝刚刚即位。年希尧先是被江苏巡抚高其倬以“庇仆纵役病商、贪赃坏法”参劾，受革职处分。寻又查出年希尧于徐州所属四县私添“落地税银”，违例滥征一案。④《清高宗实录》卷9“雍正十三年十二月辛卯”。随后，江南总督赵弘恩复参年希尧于革职后寄顿藏匿赀财，遂惹怒乾隆皇帝，乾隆元年下令，“尽法处治，应追入官者，即丝毫亦不可假借”。寻年希尧病故，命将其子年如所有房地勒限一年如数变价追交，逾限不完另行参奏，时在乾隆四年（1739）十一月。至次年十二月，“年如仅完过银五万四千八百六十两零，尚未完银七万五千二百九十七两零”，且已经逾限，但查得其未变价家产可以足抵欠数，属于不配合赔补之人，于是将年如交部照例治罪。并将年如“所有在京住房以及铺面房间照例取租招买，坐落房山县的房间以及各处地亩，兹交各该地方官征租招买”。在京以及房山县当铺五座，也在变产抵补的监管财产之内。⑤中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第99册，“乾隆六年二月五日之四”，刑部尚书来保奏报已故淮安关监督年希尧应追侵银逾限未完应将伊子照律鞭责，b55859页。

其二，完补部分亏空（尚未全完），其中以官至总督的伊都立亏空案最易说明问题。⑥伊都立，字学庭，伊尔根觉罗氏，大学士伊桑阿第三子。著有《嘉乐堂诗集》。康熙三十八年（1699）举人，时年十三。雍正元年（1723），任内务府员外郎、詹事府詹事，寻署内阁学士、署通政使司通政史，元年七月升任兵部侍郎兼理太仆卿事务，二年（1724）十一月转刑部侍郎，三年正月巡抚山西，十月总督云贵，寻任山西总督管巡抚事。四年（1726）十一月调江西巡抚，五年（1727）七月缘事夺职。五年十一月，发往阿尔泰军营管理粮饷种地事务，效力赎罪。伊都立出身满族世家，且少年中举，堪称满族才俊，雍正朝累官封疆。但因其为人狂妄，很快被革职。雍正七年（1729）重新启用，命赴大将军傅尔丹军中治粮饷。因甚属效力，授额外侍郎。但他仍然胆大妄为，无视雍正帝的严刑峻法，借办理军粮之机，收受粮商范毓馪等买米银两，托言撤兵时投米于河，诳报数目，与属员分肥。又将军需银两浮冒开销，侵蚀军需数万。只因做得隐秘，故迟至十三年八月方被发觉，伊都立被革职下狱。据大将军平郡王福彭及内大臣侍郎海望等审明亏空款项，论大辟罪监候。⑦《清世宗实录》卷159“雍正十三年八月辛未”。寻乾隆帝登基，伊都立于六年（1741）获释。

据档案资料显示，当年伊都立应赔的军需银两是44069两零，冒销米折等项银两是67968两零。此外还有代苏尔海等赔补的冒销米折银等项47380两零，共应赔银159418两零。由伊都立并其家人等抵补侵用银44069两零、冒销41626两零外，仍欠未完及冒销银并代苏尔海等赔补冒销银，共73723两零。乾隆六年十二月，两江总督那苏图在奏折中说：伊都立未完银，除伊子额驸福僧额、员外郎明福等俸禄外，并无家产，无力赔还。查借欠伊都立银两之盐商张龙池等有承认者有不承认者，有已经承认乃借无力之名不行赔还者，伊等能否赔补之处，无凭查核。明确表示他们已无法追回亏空的银两。最终只能将“拖欠冒销等项银两，伊等若实在不能完交，该督取具该地方官甘结保题刑部照例治罪”。①中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第108册，“乾隆六年十月二十七日之七”，两江总督那苏图揭报犯官家产尽绝应赔拖欠军需钱粮请准豁免，b61195页。

此外，乾隆初年还在继续办理雍正初年查出的亏空案件，如山西巡抚苏克济的亏空案尚在追赔之中。苏克济是雍正元年最早被揭出的大贪官，侵盗亏空钱粮450余万两。而后追赔一直在进行中，苏克济的房屋地产以及其子的财产均已做公产。直至乾隆七年（1742）五月，由直隶总督奏报，仍将其入官余地征租以赔补未完之亏项。所谓“查得原山西巡抚苏克济名下入官余地奉部行令自乾隆五年征租为始造入该年另案奏册，其雍正六年至乾隆四年租银在于鲁粹并巩氏名下追解，雍正二年起至五年租银何人侵隐查明详情”。②中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第111册，“乾隆七年五月八日之五”，直隶总督高斌揭报满城县应追侵欠苏克济名下入官余地租银一案无力完项取结请豁，b62813页。说明这项追赔在乾隆初年仍在进行中。

但无论是伊都立案还是苏克济案，其漫长的赔补过程，都在告诉我们赔补亏空的艰难与完补的无望。即便是乾隆初年产生的亏空新案，亏空数额不大，赔补的情况也不理想。如乾隆四年（1739）五月，河南巡抚尹会一根据署布政司事的驿盐粮务道黄叔璥册报，是年共应追银88452两零，已完银不过4130两零，未完银84472两零。③中国第一历史档案馆藏：《户科题本》“乾隆四年五月初十五日”，河南巡抚尹会一“题报豫省乾隆三年份承追赃罚亏空银米谷石无完未完数目事”，档号:02-01-04-13166-004。完补银两未及5%。

其三，大多亏空官员没有赔补意愿和积极的行动，故追赔的结果以未完居多。雍正十二年（1734）八月，据署理江西按察使凌炜奏报，建昌府同知廖杰名下有奉部咨追伊父廖腾炜当年办理军需亏空银两66万余两，分限三年追完。按此规定，廖杰每年应完银22万余两，至雍正十二年（1734）六月一年限期满，廖杰尚未赔完。所以，按察使凌炜奏请，扣抵廖杰的养廉600两并薪俸银80两，共计680两以赔补亏空并查原籍财产有无。④《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第30册，“雍正十二年八月初三日”，署江西按察使凌炜奏请扣建昌府同知廖杰养廉薪俸以赔伊父原办军需银折，第769页。但这份奏折没有朱批，未知处理结果。试想，即便是以养廉薪俸赔补奏准的话，每年680两又如何补得上22万两的亏空呢！这种情况至少反映了几方面的问题：一是亏空官员，特别是他们的子孙绝无积极赔补的自觉，得过且过、蒙混过关是基本的态度；二是监管上司同样缺乏积极追赔的动力与意愿；三是亏空数额与亏空官员能够赔补的数额极限相差太大，也可以说根本无法弥补亏空；四是亏空的原因若为“办理军需”等，或许有因公成分。

其四，亏空者会以种种方式逃避赔补，隐匿寄顿。在对亏空官员追赔时，其家产是很难查明的一项，往往是侵贪钱粮官员在抄家后反而是“家无余赀”。对此，乾隆帝十分气愤，但也十分无奈，他说：“外省则散处各籍，凡查产之案，上司委之地方官，地方官之无能者既糊涂而不能觉察。或因同为外任，彼此瞻顾，其有同年师生情故则公然徇隐，不过取一结具一文即为了事，孰肯实力查办。即如上届拟以情实之陕省李铭盘等案，非曾报家产尽绝者乎？非经该地方官出结保题者乎？乃朕加恩再予限一年，伊等知一年之后无可幸免，始上紧完交。”⑤《清高宗实录》卷349“乾隆十四年九月乙亥”。

为逃避追赔，亏空之人的手段无所不用其极。其时，以房产、田产作价称为“变产”，是抵补亏空中最为常见的方式，但经过雍正朝十余年的追赔经验积累，竟被亏空官员找到可以作弊的漏洞。其做法是，在以家产作价时，往往是加价多报以充亏空之数，随后贱卖，不足抵补之数遂变成无着亏空。更有甚者，再以藏匿之资低价将原产买回。对此，乾隆帝知之甚悉。乾隆十四年（1749）末，云南安宁州知州陈题因亏帑被革职，提出“请将原籍已卖田产找抵”亏空时，乾隆帝的第一反应是，“此必系多报以图抵项，贱卖以示无着，终于自买以得其原业。此等奸弊，必应深究”。虽经湖北巡抚唐绥祖查明，陈题确实存在“田亩时价，较原值实不足”的情况，但从乾隆帝如此警觉，不难想象此种作弊手段的普及程度。

其五，上司分赔而亏空本员反以产尽邀免。随着乾隆帝强调失察上司有“分赔”之责，又出现另一种现象，即“着落上司分赔完项，而本人转得置身事外”。乾隆十八年（1753），福建巡抚陈宏谋覆奏查办属员亏空一折，内称“前因各省督抚于属员侵欺亏空之案，题参之后并不即为查办，致贪狡者得以多方寄顿，徒贻上司分赔之累，而本人转置身事外，甚非国家惩贪之意”。①《清高宗实录》卷441“乾隆十八年六月辛丑”。说明亏空官员以诸种手段规避赔补，“徒贻上司分赔之累”的现象已不为鲜见了。

由此看出，对乾隆朝而言，在清理亏空的过程中，如何弥补亏空是最难的一个环节，特别是面对那些“无着亏空”，雍正朝可以通过耗羡归公后的银两填补这项巨额漏洞。但在乾隆朝，这部分耗羡银两已经归入了财政预算，而向百姓加征杂税或陋规的做法也被明令禁止，朝廷是不可能再找到一笔费用来填补这些“无着亏空”了。所以，一旦出现“无着亏空”，官员们的养廉银便首先被纳入赔补的费用。从这一角度说，养廉银的发放从一开始就是有折扣的。因为任何一个官员都无法保证自己的属下不出现“无着亏空”，这也是大多数的该管官员在面对亏空，特别是“无着亏空”时，徇庇多于参劾的原因之一。而一旦掩饰被揭穿，也只能以责任官员的“分赔”了结。于是，责任官员赔补“能力”的问题也变得尖锐起来。

四、制度调整传递的政治理念

乾隆帝认为：“法久自必弊生，奉行每多过当，不得不因畸重畸轻之势而为之维持调剂，以归于正直荡平之道，此至当不易之理。”②《清高宗实录》卷23“乾隆元年七月辛酉”。因此，他即位之后，立即着手对钱粮亏空案的处理做制度方面的调整，而在践行一段时间后又有对原有诸项制度与政令的恢复与继承，其过程表达了其执政理念的转变。这一问题将成为我们考察乾隆朝政治气象的一些重要指标。

乾隆初政最初的调整在于纠偏，其中影响力度最大的除了前面已经讨论过的“豁免”之外，还有两点需要强调：一是，分清亏空案件性质，对侵盗钱粮罪中的“非贪赃入己者”与“实在侵蚀者”加以区别。乾隆元年七月，刑部通过了署兵部侍郎王士俊的提议，凡亏空案件不计亏空多寡，一律咨部查核情节，以明确可否免罪。亏空军需亦照此办理，实系军需挪移，到部核减报销，不准开销者亦要明确着落赔补之处。③《清高宗实录》卷22“乾隆元年七月戊戌”。这一规定，划分出中饱私囊与因公挪用的亏空性质，将以往需要因公承担亏空责任的官员解放出来。乾隆二年（1737）七月，再次就“挪移”亏空之项的赔补准许宽免，谓挪移“较之侵贪尚有可原之处”，令查明雍正十三年九月以前的挪移各案，实系因公、确有凭据者，可以“因公事紧急”的理由具题请旨宽免。④中国第一历史档案馆编：《乾隆朝上谕档》（影印本）第1册，“乾隆二年七月七日”，第200页。乾隆六年，除了令侵贪官员于限内完赃后减等发落，又着尚书讷亲、来保将乾隆元年以来侵贪各案人员实系贪婪入己情罪较重者，共九起，陆续发往军台效力，以为黩货营私者之戒。⑤中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第107册，“乾隆六年十月二十七日之七”，礼部尚书讷亲奏报查明乾隆元年以来官员侵贪案内实系贪婪入己情罪较重各案，b60165页。

二是，理清赔补中的分赔、代赔、着赔等诸多名色，分割亏空责任。乾隆元年十月，命户刑二部会议，官员在亏空案中如何承担分赔、代赔、着赔等项责任。寻二部议决：“分赔案内，如有霉变米谷短少官物者，着落接受出结之员赔补，及徇庇之上司分赔，不得藉端摊派。如擅动钱粮例不准销者，着落擅动之人赔补，不得抑勒分派。代赔案内，如本非应行分赔、着赔之人，亦并无公帑侵渔、私财寄顿之事，祇以本员产尽无着勒赔拖累者，概行禁止。承估承变承追之员，如无以多报少、瞻情延缓之弊，只因变抵不敷、公帑无完，勒令代赔者，亦应禁止。着赔案内，凡米谷、牛具、籽种、奉文出借之项，并非捏饰侵渔、私行借动者，如遇人亡产绝无可着追，准其题豁。承追各项赃罚，如本犯产尽无完，株连亲族及远年无据赃私，其人已故，无可质讯，即着子孙追补者，亦不得滥追。其开欠一节，如系平日债负及同官私借并无印领者，总非有亏公帑，听其自行索讨，不准抵追。得旨允行。”①《清高宗实录》卷29“乾隆元年十月己丑”。

这两项调整在纠正冤案、对不合理的赔补进行纠偏方面无疑是正确且得人心的措施，也是其实施宽大政治的一部分。但同时，乾隆帝也意识到宽大政治带来的腐败反弹，他对雍正帝何以在处置亏空上如此严厉有了切身的理解，也正是在对现实政治环境认识的基础上，他自乾隆四年开始逐步恢复雍正以来的某些清理亏空的制度、措施以及手段，并加强法规方面的建设。具体有这样几项。

第一，恢复雍正朝定于每年年底清查各省库项的常规制度。清朝定制，各省“督抚盘司库，司盘道库，道府盘州县库，所以杜亏空防那（挪）移也”。②《清高宗实录》卷189“乾隆八年四月辛丑”。且雍正年间又令各省督抚每于岁末将库项中有着无着银两完过若干等，逐一清查造册。所谓“向来州县亏空仓库，定例綦严”。③王先谦：《东华续录》乾隆二十五“乾隆十二年四月丙戌”，第195页。乾隆初年也曾有所奉行。如安徽巡抚范璨在乾隆九年（1744）二月的奏折中说：“今查乾隆三年分未完赃罚银两，王启源案内未完银124两零，王瀛彦案内6273两零。”④中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第129册，“乾隆九年二月八日之三”，安徽巡抚范璨揭报乾隆五年分应追节年侵那赃罚银粮完欠解存奉免细数，b72465页。但乾隆帝在推行宽大政治中一度停止了每年年底的各省清查。

乾隆五年正月，鉴于仓储的混乱，乾隆帝宣布恢复各省年末盘查制度。“今看各省情形，渐滋冒滥，若不早加整顿，立法防闲，必致挪移出纳弊窦丛生。”命各省“有无挪移亏缺之处，俱于岁底将一切动存完欠确数及扣贮减半平余银两，造册咨送户部核销”。⑤《清高宗实录》卷109“乾隆五年正月乙丑”。这道谕旨下来，每年年底清查成为各省督抚的常规性职责。“仍令各该督抚每于岁底将前项有着无着银两完过若干之处，逐一分析造册具题。”⑥中央研究院历史语言所现存清代内阁大库原藏：《明清档案》第100册，“乾隆六年三月十六日之一”，署贵州总督管巡抚事张允随揭报乾隆五年分承追亏空银米已未数目，b56503页。而此项规定的重置，是乾隆帝对实施宽政后吏治开始败坏的防范。四年二月的谕旨就表达了他内心的这份忧虑，他说：“朕看今日内外臣工，见朕以宽大为治，未免渐有放纵之心。”⑦王先谦：《东华续录》乾隆九“乾隆四年二月壬午”，第11—12页。

第二，从管官治吏责任的角度，重新宣布该管上司对亏空官员的分赔责任。而强化“上司分赔”之责，成为乾隆帝的一项有力的管控官僚队伍的措施。客观说，雍正年间的分赔之例规定綦严，“所以惩戒通同掩饰，朦混徇庇之该管各上司，令其实力稽察，使属员不致侵食”。乾隆元年虽对“分赔”有所限定，但并未宣布取消。只是在实施“惇大之政”的过程中，“分赔”也随之不见了踪影。直到乾隆帝十二年（1747），由于各省亏空案渐炽，乾隆帝感到了压力，认识到这是对该管官员放纵的结果，所谓“揆阙由来，实缘该管上司见朕办理诸事往往从宽，遂一以纵弛”。⑧王先谦：《东华续录》乾隆二十五“乾隆十二年四月丙戌”，第195页。为此他宣布：“雍正年间属员亏空，定有上司着赔分赔之例，是以稽察严密，官员知所畏惧，亏空之案甚少。近来此例不行，所以贪风复炽。”遂命凡有属员亏空者，着该上司巡抚以下分赔，并传谕各督抚知之。⑨《清高宗实录》卷289“乾隆十二年四月甲申”。他要求各省督抚“整纲肃纪，当查者查，当参者参，不事姑容，不为蒙蔽”。⑩《清高宗实录》卷289“乾隆十二年四月丙戌”。如仍前宽纵，致贪风日炽，帑项侵亏无着，唯该管上司是问。并从奉天府五起亏空案及山西浑源州知州刘廷诏的处理入手，责令“平日盘查不实”的上司分赔，以此为失察及通同掩饰徇庇属员之戒。是年六月，奉天府尹霍备与江西巡抚开泰成为首批“照例令各该上司分赔”的地方大员。霍备因奉天任内发生荣大成等五起亏空案，以失察被参。乾隆帝认为，奉天所属亏空累累，皆因霍备毫无整饬所致，明令“霍备接任后亏空者，仍应专着霍备赔补”。①《清高宗实录》卷285“乾隆十二年二月己卯”。而江西巡抚开泰，先是以侵亏不职参奏丁忧万安知县马淇瑞，乾隆帝下旨将马淇瑞革职，令追查其侵亏不职的情由以及案内牵涉之人。但直到两个月后，开泰才查出亏空5000余两，认为这是地方官在争取时间“挪借掩饰”，“通同徇纵”。乾隆帝认为“此风渐不可长”,“令开泰等分赔。嗣后各省督抚如有不实力稽查属员，俟其离任身故始行参出者，开泰分赔之例即其榜样”。②《清高宗实录》卷292“乾隆十二年六月丙寅”。

第三，继续“父债子偿”之例，并以谕旨的形式宣布，凡侵贪之案“父债子偿”为定例。雍正帝惩治贪官、追赔贪项有句名言：“务必严加议处，追到水尽山穷处，毕竟叫他子孙作个穷人。”③《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第32册，山东巡抚黄炳恭请圣安折，第803页。所以发此狠话，既反映了雍正帝惩贪的坚决，也说明他对国情的认识。因为在他看来，官员贪污多是为家庭子孙谋利，正所谓“妻妾欢悦童仆饱，始知官职为他人”。乾隆帝在这个问题上与乃父有着相同的认识。他曾说：贪官“甘陷重辟，忘身殖货，以为子孙”。④《清高宗实录》卷349“乾隆十四年九月乙亥”。他举例说：“有如云南省之戴朝冠直取库银付原籍置产，且恃年逾七十，冀得瘐死了事。刘樵侵蚀多至累万，而伊子且携资捐纳。此等之人，尚使其肥身家而长子孙，将明罚敕法之谓何？国家又何庸虚设此罪名、以启怠玩为也。”⑤《清高宗实录》卷349“乾隆十四年九月壬申”。乾隆十二年六月，宣布将父债子偿作为定例，“嗣后侵贪之案，如该员身故，审明实系侵盗库帑者，即将伊子监追，着为例”。⑥中国第一历史档案馆编：《乾隆朝上谕档》（影印本）第2册，乾隆十二年六月十二日，第183页。但监追子孙亦非易事，亏空官员的子孙往往闻风逃匿。乾隆十三年（1748）二月，广东韶州府知府王霔亏空银两，拟罪勒追，其子王廷栋却潜匿无踪。⑦《清高宗实录》卷308“乾隆十三年二月丙辰”。对此，所在籍贯的官员要承担追查之责。十四年（1749）七月，云南知府刘樵亏空抽收税银一案，伊子刘天任带银7000两由贵州经常德进京，乾隆帝认为是“挟赀潜行”，敕令刘樵原籍督抚并刘天任所过地方各督抚实力缉拏，否则“惟该督抚是问”。⑧《清高宗实录》卷344“乾隆十四年七月壬子”。

第四，对定罪斩决的贪官取消“缓决”之例，执法更趋严厉。雍正时对于贪腐官员在死罪处斩上有“缓决”之例，目的在于令其缓决期内完补亏项，乾隆初期一直延续执行。十二年（1747）九月，刑部核拟直隶涿州知州张德荣亏空一案时，以张德荣例应拟斩，但亏空银两尚未追完，请旨缓决。乾隆帝提出：“此等亏空案件，若因其未完即请缓决，是未完者转得邀缓决之恩，而全完者反抵于法，则侵欺之犯，惟以拖欠帑项为幸免之计，谁复将亏空之项完补？如此科断，殊非惩贪之意。”责令传谕大学士张廷玉、讷亲查明规制。指示说，即便是“向来相沿，有此定例，亦宜改正”。⑨《清高宗实录》卷298“乾隆十二年九月辛卯”。所以他要重新制定亏空侵贪官员斩绞之罪的量刑标准，经大学士等奉旨议决，凡侵贪案犯二限已满，秋审时即入情实，请旨勾到，不可再以赔补未完入缓决之例。⑩王先谦：《东华续录》乾隆二十六“乾隆十二年九月庚戌”，第205页。这一点又严过雍正朝。而乾隆帝对于贪官死罪趋严的处置，收到立竿见影的效果。“今据刑部查奏，自定例以后（自乾隆十二年），各省参劾侵亏之案渐少，而五案中现在全完者一案，完及七分者二案，其余二案亦俱有交完之项。”⑪中国第一历史档案馆编：《乾隆朝上谕档》（影印本）第2册，“乾隆十四年五月十六日”，第315页；《清高宗实录》卷341“乾隆十四年五月癸亥”。

对于加重惩处的做法，乾隆帝有自己的解释。他说：“朕之本意，不特为止侵盗，实乃以惩贪婪。”①《清高宗实录》卷349“乾隆十四年九月壬申”。可见在乾隆帝的认识中，贪婪与侵盗是有着程度上的区别的，贪官都有希图遇赦的侥幸心理，而且为子孙牟利，不惜以身试法。这是他要从严处置贪官的原因。他说：“向来侵盗贪婪限满之后，不过永远监追，希图遇赦，久而终得幸免，以致贪吏公然视国帑为私藏，或任意花销，或暗侵肥橐，其不肖之甚者，竟有宁置身于圜扉，潜为子孙之计，此实官邪所必儆，国法所难容。若不加痛惩，则人心坏而吏治黩，于国是大有关系，是以降旨宣示，至再至三。凡系侵贪之案。限满不能完赃者，必抵于法，乃辟以止辟之意也。”②《清高宗实录》卷383“乾隆十六年二月丁酉”。而对于那些本应死罪的贪官不再以完补为由缓决或免死，从而杜绝了贪官的侥幸心理。

第五，鉴于对无着亏空案的无效处分，制定代赔新例。在追赔过程中最困难却又最常态的还是对“无着亏空”的无效处分。按照处分条例，“向来州县亏空，本犯无力完帑，将徇隐之革职知府勒限赔补，至限满不能全完，例止革职，别无治罪之条。夫之已经革职之员，复议革职，不过照例注册，虚文事耳”。例如，奉天亏空官员臧根嵩名下应追亏空银两，因“原籍委无产业”，而列为无着亏空，“照例取结保题，落失察之前任府尹霍备追赔还项”。但“霍备本身应赔银两尚不能完，又何能代赔臧根嵩侵项”？

为此，乾隆十五年吏部奉旨制定新例。新例规定：“其知府通同徇隐州县侵欺仓库钱粮着落代赔之项，若已满三限尚不赔完，经该督抚将革职代赔之知府取具家产全无印甘各结，保题到日，臣部按其已未完交分数治罪。以十分为率，如未完之数在五分以内者杖一百，至六分者杖六十徒一年，七分者杖七十，徒一年半。八分者杖八十，徒二年。九分者杖九十，徒二年半。十分无完者杖一百，徒三年。均不准纳赎。再查州县侵欺帑项，限满不完，既着徇隐之知府赔补，则着赔之日，即应将知府之原籍房产令地方官查记档案，申报上司。如能依限代赔全完，房产给还，照例准其分别开复降调。如三限已满，变抵房产仍不足数，即照新定条例治罪。从之。”③《清高宗实录》卷370“乾隆十五年八月乙亥”。这个新例，虽然并不能够解决关涉到众多官员私家财产的赔补问题，但它从处罚的角度量化了该管上司的责任，强调徇庇官员分赔，要将分赔官员的原籍家产封存，按照赔补的分数施以杖责和徒刑、且不纳赎等，会产生严刑峻法的震慑效应。

第六，填补钱粮奏销的制度缺陷。以往，钱粮奏销与开征的时间差为地方官挪新掩旧提供了便利。所谓“甲年钱粮，例应乙年五月奏销，而乙年钱粮，又应是年二月开征。向来奏销时，只将甲年完欠数目，载入盘查结内，于乙年已征钱粮，并不具结。州县官遇有拖欠旧粮处分，往往挪新掩旧，是以州县亏空，发觉于离任交盘之时者居多，而发觉于奏销盘查之时者甚少”。乾隆十三年七月，户部通过了湖北巡抚彭树葵的一项钱粮奏销的提议，“请嗣后直隶州并府属州县奏销盘查，仍令该管上司将现年已征正耗杂项钱粮，一并盘查。倘有侵蚀，即行揭参，如无缺少仍具结申送”。“并请令各督抚于清查司库钱粮，亦将本年新收各项，一并盘查出结保题。”④《清高宗实录》卷319“乾隆十三年七月壬寅”。虽然，这项规定的实施效果并不见得理想，但乾隆初政的制度建设与改革是符合国家行政管理的需要的。

如果从宽严的角度评价雍乾之际的变革，可以说乾隆帝认识到了法制法规的作用，在制度上进行了系列的调整，在如何管官治吏上明显地表现出由严改宽，又由宽趋严的转变。那么，促使乾隆帝作出这种转变的政治理念又是什么呢？从其管官治吏的实践中，他把自己的治政原则标榜为“宽严互济”，并为此寻找理论上的支持，尝言：“朕用法从无假借，而必准情酌理，允协厥中，以归至当。”⑤王先谦：《东华续录》乾隆二十六“乾隆十二年十月癸亥”，第206—207页。但在深层次上，乾隆帝在转变的过程中还表现出，他在做“富国”“富民”还是“富士”的选择。乾隆六年乾隆帝有一段表述，他说：“古云王者之国富民，霸者之国富士，仅存之国富大夫。如果百姓家给人足，即居官者不甚丰饶，犹不失轻重之权衡也。且言居官贫乏者，仍出于居官者之口，而入于朕耳。朕亦不过疑信各半。究之思所以富之之心，未如思所以富万民之心之切也。朕仰承皇考诒谋远略，一切章程惟有守而不失，间或法久弊生，随时酌量调剂则可。若欲轻议更张，不独势有不可，亦朕之薄德，力有所不能。”①《清高宗实录》卷136“乾隆六年二月乙巳”。

就清理钱粮亏空的实质而言，这是一保护国家财富不被侵夺的富国富民之举，由于被清查的对象是各级官员，因此在利益格局上存在着国家与官僚之间的分野。富国就必然会有损于官员，在二者的选择上，乾隆帝在清理钱粮亏空上表现出的宽严选择，即管官治吏上的宽严态度，实质是在富国、富民还是富士之间进行权衡。最初乾隆帝是想纠正雍正朝以来因赔补亏空的官员陷于“贫困”。但在经历一段时间后，他选择了富国，而富国的宗旨在于富民。为此，他由宽到严，选择了“一切章程惟有守而不失”，这应该是乾隆帝在宽严之间权衡后的心得。