改革开放40周年中国人权保障的路径选择，实践探索与话语建构

郑若瀚

(西南政法大学，重庆 401120)

改革开放推动了中国社会全领域的变革和转型，为中国人权保障提供了新的契机和动力。改革开放40年来，中国人权事业取得了诸多成就。无论是路径选择、实践探索，还是话语建构，都形成了不同于西方人权发展历史的中国经验。回顾和总结改革开放40周年中国人权保障的经验与成就，将有利于厘清中国人权发展的内在逻辑、基本趋势，亦能够通过展示中国人权保障的个殊经验开示世界人权事业发展的多种可能。

一、路径选择：超越“特殊主义的普遍主义”

现代人权概念缘起于西方，人权保障和发展的道路必然带有人权概念自身所赖以生成的社会环境、社会条件的烙印，也正是由于人权概念生成于这种社会环境、条件之下，理论家、政治家甚至认为人权保障和发展的路径必然要沿循西方经典模式，即以公民权利、政治权利为起点和中心，向外发散和扩展。然而改革开放以来，中国人权保障和发展恰恰开辟了一条迥然不同的道路，以生存权为基点，以发展权为重心，继而不断扩展，这表明了人权实现路径的多样性。

(一)西方世界人权发展路径：特殊主义的普遍主义

现代人权概念的“发现”始于17世纪和18世纪的资产阶级革命，并在几部重要人权文献中得以彰显，如美国《独立宣言》宣告了人人生而平等，每个人都被赋予了某些不可转让的权利，为了保证这些权利，才在人们中间成立政府；法国《人权和公民权利宣言》宣布自由、财产、安全和反抗压迫是天赋不可剥夺的人权。究其实质，这是新兴市场力量在积攒了充裕的财富后冲破旧体制，通过以公民权利和政治权利为核心的“人权”概念及制度实践争得更具话语权的政治地位。同时，强国竞逐和殖民扩张，也是新兴市场力量转化为新兴政治力量所吁求的公民权利、政治权利的逻辑延伸。持续扩张的海外市场，无论是对于不断扩张财富的资产阶级，抑或是试图在政治角逐中决胜的现代民族国家，都充满吸引力。显然，生存权诉求并不天然地内嵌于现代国家建构、发展，以及新兴市场力量争夺政治话语权进而扩张市场利益的逻辑之中。因为这些国家所进行的抗争，更多出于拓殖扩张之需，而非反殖生存之需。这些主导人权斗争的新兴市场力量首要忧虑的多为话语权、竞争地位之忧，而非生存之忧。至于其他经济社会权利，则生成于劳工群体与工厂主之间斗争妥协的历史进程之中，以及社会共同体在面临和应对共同危机的后续历史进程之中。

概而言之，西方国家的人权保障和发展路径深植于其具体的历史情境之下。尽管人权概念和价值具有普遍意义，且这种普遍意义源自其历史合理性，但这并不能反证这种基于“地方性知识”的历史合理性的普遍意义。现实中，人权的普遍性往往违背逻辑地扩张适用于现代人权概念、制度的演变“规律”，甚至于倒果为因，将西方人权概念、制度演变进程阐释为通往人权理想国的唯一路径，从而陷入了一种特殊主义的普遍主义之中，遮蔽了人权普遍性意涵所应包含的多样性。

(二)中国的选择与道路

不可否认，国家应当关注每个人充分享有人之尊严和权利的理想并为之努力。但更为重要的是，如何将理想中的人权清单转化为人们的现实权利。让人权落地，绝不是像将其载入法律文本那般简单，它必然要面对人权实现所必须依赖的具体条件。旧中国长期处于帝国主义、封建主义、官僚资本主义压迫之下，因而实现民族独立和人民解放，是旧中国面临的最大人权问题。新中国建立之初，中国人权状况得到显著改善，但贫困的现状无法短时间内改变，据以实现人权保障的经济、社会资源仍旧匮乏。在当时的历史和现实条件下，生存仍是第一要务。在保障生存的前提下，加快发展，并在发展中更好地保障生存，是中国人权保障的必然选择。改革开放之前，尽管生产力取得了前所未有的大发展，但生存权问题仍然是中国面临的棘手问题。截至1978年，中国农村贫困人口高达7.7亿,贫困发生率97.5%,是典型的“贫困社会”。

1978年以来，改革开放激发了中国人权发展的内生动力。[1]经济体制从计划经济迈向市场经济，资源得到更有效的配置。“沉睡”的个体财产权和集体财产权被唤醒，大量工作机会和财富增值机会被创造，权利意识逐渐成长。伴随着财政收入的增长，政府的社会保障能力不断增强。政府干预市场的范围逐渐限缩，司法保障能力也逐渐提升。在这一进程中，中国人权保障逐渐从生存权导向转移到发展权导向。而随着经济、社会领域发展权保障水平的提升，政治领域的发展权开始成为人权保障的内在需要。从经济体制改革向政治体制改革的实质性迈进，进一步助推了公民权利和政治权利保障的进展。依法执政、依法行政的推进不断规范公权力的运用；司法改革以及刑事司法制度的完善使得公民获得公平审判的权利得到更充分的保障；多层次民主的探索使得“一切权力属于人民”的宪法原则获得坚实的制度支撑，公民的民主意识、民主能力也随之增强。

总体而言，中国沿循了从生存权到发展权，从经济领域发展权到全领域发展权的人权保障和发展进路，尽管偏离了西方人权保障和发展的“经典”路径，但契合了中国社会变迁和体制制度变革的内在逻辑，打破了西方人权理论的普遍主义神话，重新揭示了人权路径的多样性、多元化本质。当然，我们也应当意识到人权普遍性与特殊性的应然指向，即人权价值具有普遍性。但人权实现方式具有特殊性，[2]不能以人权实现方式的特殊性否认人权价值的普遍性。实际上，“不承认人权的普遍性就是对人权的否定”。[3]

二、实践探索：筑牢底线与面向发展

总体而言，中国人权保障和发展之路以生存权为基点，力图筑牢底线，以发展权为重心，从经济社会领域发展权不断向政治领域发展权扩展，并在人权保障实践的普遍原则下尝试结合本土情境进行实践创新。

(一)筑牢底线

生存问题，长期以来都是中国人权事业的首要问题，通过减贫行动和社会保障网建设，中国已经逐渐筑牢了人权保障的底线。

贫困问题，是新中国建立以后以及改革开放之初所面临的最突出的人权问题。经过不断努力和持续探索，中国已经帮助7亿多农村贫困人口脱贫。联合国发布的《千年发展目标2015年报告》显示，中国对全球减贫的贡献率超过70%。2015年年底，中共中央、国务院发布关于打赢脱贫攻坚战的决定，提出了“十三五”(2016-2020年)脱贫攻坚的总体目标：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障；实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平；确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。截至2017年底，中国农村贫困人口已经下降到3000万人，贫困发生率下降到3.1%，有望如期完成减贫目标，创造世界人权史上的“中国奇迹”。

在持续消除和减少贫困的同时，中国建立起了世界上覆盖人口最多的社会保障体系。截至2016年底，基本养老、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到8.88亿人、1.81亿人、2.19亿人、1.85亿人。各项社会保障水平也不断提升，2016年底，城乡居民月人均养老金达到117元，基本实现5年翻一番的目标。全国月平均失业保险金水平由2012年的686元提高到2016年的1051元，增长365元，年均增长11.3%。2016年因工死亡职工的一次性工亡补助金标准达到62.4万元，比2012年(43.6万元)提高了18.8万元，年均增长9.4%。2016年生育保险生育待遇水平达到15385元，比2012年(11287元)增加了4098元，年均增长8.1%。[4]此外，基本医疗保险覆盖人数超过13亿人，参保覆盖率稳固在95%以上，全民医保目标已初步实现，城乡居民大病保障水平和基本医疗保险待遇水平也逐步提高。2016年，大病保险覆盖城乡居民超过10亿人，职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险基金的最高支付限额，分别达到当地职工年平均工资和当地居民年人均可支配收入的6倍。2017年，新型农村合作医疗门诊和住院费用的报销比例分别达到50%和70%左右。[5]总体而言，随着社会保障水平的持续提升，中国为人权保障兜底的能力也不断增强。[注]2016年11月，国际社会保障协会(ISSA)授予中国政府第二届社会保障突出贡献奖，以肯定和表彰中国为世界社会保障事业发展所做出的突出贡献。

(二)面向发展

在筑牢底线的基础上，中国的人权保障积极面向发展维度，为公民改善发展环境，增进发展机会。

经济发展为扩大就业创造了条件，公民的工作权利得到了较好保障。截至2017年，全国就业人员77640万人；截至2018年6月，全国城镇登记失业率3.83%。[6]为保障工作权利的实现，政府亦积极履行其促进义务。为帮助劳动者获得更实用的就业技能，大规模开展职业培训，2012年以来累计约1亿人次接受政府补贴职业培训。经验表明，金融支持对于改善妇女就业创业机会，具有的重要影响。为扭转妇女的弱势地位，促进妇女工作权利的实现，中国施行了妇女小额担保贷款财政贴息政策。截至2016年6月，已累计发放贷款2794亿元，538万名妇女获贷，而获得贷款的妇女不但自己实现了就业和创业，还会不断放大贷款效应，带动和扶持更多妇女创业就业。统计表明，累计带动和扶持妇女创业就业人数达1000多万。国家还多渠道开发适合进城务工人员的就业岗位，建设减免收费的农贸市场和餐饮摊位，帮助更多低收入群体获得工作和发展机会。此外，政府通过“互联网+”大力推动“大众创新，万众创业”。目前，全国互联网创业就业总量近1000万人。[7]

实现人的全面发展，离不开对受教育权的充分保障。随着对教育投入的增长[注]从2012年起，连续5年财政性教育经费占国内生产总值4%以上。和一系列保障制度、政策的实施，中国各阶段教育入学率不断提高。到2017年，小学学龄儿童净入学率为99.91%，初中阶段毛入学率103.5%，高中阶段毛入学率为88.3%。高等教育毛入学率也从1978年的2.7%提升到2017年的45.7%，已接近中等发达国家水平。[8]中国对于受教育权的保障，特别强调教育公平的实现，重点关照贫困地区、贫困群体的受教育机会和教育质量。近些年来，政府大力改善农村地区办学条件，提升了义务教育阶段的经费保障水平。此外，考虑到高中教育阶段教育资源分配的失衡会造成高等教育机会受限，为增加农村学生上重点大学的人数，中国自2012年起实施国家农村和贫困地区定向招生等专项计划。与此同时，针对中西部地区与东部发达地区教育资源、水平差距较大的现实，一方面加大投资，提升西部高校综合实力；另一方面提高中西部省份高考录取率，扩大“支援中西部地区招生协作计划”规模。目前，高考录取率最低省份与全国平均水平的差距已缩小至5个百分点以内。[7]38-39

中国的改革开放和人权保障都遵循了经济领域先行的路径。伴随着经济领域改革的成功和经济性权利的不断增进，政治权利的诉求和个人的全面发展诉求亦愈益凸显，政治权利的保障逐渐被放在更突出的位置上。以人民代表大会制度为根基，中国积极探索保障公民参与并分享发展成果的方法、途径，确保“一切权力属于人民”。改革开放以来，中国的民主，特别是选举平等，已经取得了重大进展。2010年，中国修改了《选举法》，开始实行城乡按相同人口比例选举人大代表，实现了选举权的平等。随着民主进程的深化，全国人大代表的构成也更为公平合理。在十三届人大代表中，少数民族代表(全国55个少数民族都有本民族的代表)、妇女代表、一线工人和农民代表、专业技术人员代表和党政领导干部代表分别占比14.70%、24.90%、15.70%、20.57%、33.93%。与十二届代表构成相比，各类普通公众代表占比都有提升，党政领导干部代表占比下降。[9]在推进协商民主进程中，中国形成了多层次的协商民主体系，不断拓宽公民的政治参与渠道，增强公民的政治参与影响力。最近五年，全国政协提案办复率达到99%。中国对于公民权利和政治权利的保障，总体而言走了一条渐进式道路。伴随着改革的深化和理念的更新，在人民代表大会制度和政治协商制度之外，公民的政治参与机会、深度和广度也都呈现出积极的变化趋势。民主立法、“开门立法”取得了显著进展；重大行政决策程序的公众参与业已启动——《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》已将公众参与作为重大行政决策程序的法定程序，许多地方性立法已经作出明确规定；对公民切身权益有重大影响、公民普遍关注的重要政务信息(如食品药品安全、征地拆迁、保障性住房、行政审批、财政预决算)的公开亦有长足进步。同样值得注意的是，在目前推进的“脱贫攻坚”行动中，国家前所未有的强调“保障贫困人口平等参与、平等发展权利”，而在扶贫成效考核中，贫困户满意度占据了空前比重，甚至有“一票否决”的效力。“基层民主”发展呈现出了值得期待的新趋势、新苗头。

三、话语建构：从生存权发展权到人类命运共同体

现有的人权话语体系尽管包含了诸多普遍适用的原则和价值理念，但它仍然是基于西方社会的特有经验建构起来的，具有显著的西方中心主义倾向。以西方的总体胜利而告终的冷战，将人权在国际关系中的地位前所未有地抬升，并据此形成了“话语霸权”。“生产者”对于自己“产品”的内涵、外延乃至制造流程实现了垄断。作为人类共同体所共同承认之基本价值的人权，开始沦为一种“工具性”价值。鉴于此，中国人权保障和发展之路就绝不可能仅仅是一种“只做不说”的实践性道路。保障和发展人权无论是出于本质主义之需，还是基于功利主义的考量，都需要以对人权概念的真诚理解为前提，来建构自己的(在一定意义上也是人权概念本身本来应有的)人权话语。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，与人权保障实践同步，中国不断发展“生存权”“发展权”的概念，并于近年来提出了“人类命运共同体”的概念，主动构建中国的人权话语。

(一)破除话语霸权：生存权与发展权是首要人权

虽然无论是生存权还是发展权的概念都并非中国首创，但中国结合自身国情和大多数发展中国家的现实需要，突出强调生存权和发展权的重要性，并不断对其研究和发展。在学术研究领域，已经形成了相当一批有代表性的理论成果，对于生存权、发展权的法哲学基础、内涵、外延、实践进路进行了较充分的阐释。在官方话语中，生存权和发展权已经成为中国对外表达自身人权立场和主张的核心概念。中国1991年发布的第一部人权白皮书《中国的人权状况》鲜明地提出“生存权是中国人民长期争取的首要人权”，以《世界人权宣言》所确认的“人人有权享有生命、自由和人身安全”为准据，强调“对于一个国家和民族来说，人权首先是人民的生存权。没有生存权，其他一切人权均无从谈起。”[10]改革开放的基本目标便是“努力把国民经济搞上去，增强国力，使全国人民的生活在温饱的基础上进一步达到小康水平，从而使人民的生存权不致受到威胁”。此后，中国通过多部白皮书重申和强调了类似观点，并尝试着将多项人权纳入生存权话语下表达，如《中国的减贫行动与人权进步》白皮书将产业发展机会(抑或工作机会)、基本医疗保障、财产收益、基本教育资源等诸项权益以生存权话语阐述，实现了生存权与各项既有人权的衔接和转化。在生存权问题逐渐得到有效解决后，中国人权所面临的“基本矛盾”更多地呈现为发展权问题。《发展权：中国的理念、实践与贡献》明确提出“生存权和发展权是首要的基本人权”。[7]5与此同时，在这部白皮书中，发展权概念完成了更大规模的人权话语转化，经济权利、社会权利、文化权利、政治权利、环境权利等诸项“经典人权”均以发展权之名予以涵盖，发展权成为一个可以囊括各项具体人权的包容性极强的上位概念。此外，白皮书中所包含的人权实践成就作为经验证据，进一步为生存权和发展权概念提供了有力支撑。

在不断丰富生存权、发展权理论和实践的同时，中国也积极推动增进这些人权话语的国际共识。例如，2016年，中国举办“纪念《发展权利宣言》通过30周年国际研讨会”，邀请多个国家、地区和国际组织的官员、学者围绕“共享发展：更好造福各国人民”这一主题，探讨和分享各国的人权发展经验，并提出了纪念《发展权利宣言》通过30周年的《北京倡议》。尽管其内容更多是对《发展权利宣言》的重申，但仍清晰地反映出世界各国，特别是发展中国家对共同推动发展权话语在人权话语体系中主流化的意愿和趋势。2017年，中国举办了首届“南南人权论坛”，论坛规模超过“纪念《发展权利宣言》通过30周年国际研讨会”，更多国家的代表(来自世界70多个国家和国际组织的300余位代表)出席并参与讨论。以此为契机，中国倡议并与各国代表共同并发布了“南南人权论坛”《北京宣言》，明确主张“生存权和发展权是首要的基本人权”，中国的人权理念、概念主张获得了更广泛的国际认同。

(二)重构理想秩序：构建人类命运共同体

诚然，世界人权保障事业成就斐然，但也仍然面临诸多困难和挑战。《2030年可持续发展议程》为世界描绘了十七幅理想共同体的图景，但也展示了当代世界所共同面临的严峻人权挑战：贫困而缺少尊严；不断增加的国际与国内不平等；难以弥补的财富和权力的巨大差距；始终突出的性别不平等；令人担忧的失业，特别是青年失业；全球性疾病威胁；愈益频繁、严重的自然灾害；持续升级的冲突、暴力极端主义、恐怖主义以及由此而来的人道主义危机、难民问题；自然资源的枯竭和环境退化……[注]参见：外交部.变革我们的世界：2030年可持续发展议程[EB/OL].(2016-01-13)[2018-09-05].http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/xzxzt/xpjdmgjxgsfw_684149/zl/t1331382.shtml.这些困难和挑战导源于不可抗拒的客观环境，但更多则源自人类自身的残酷、自大、盲目、不负责以及国际政治经济秩序的不公正。

以此世界性挑战和危机为背景，中国提出了“人类命运共同体”理念，主张坚持对话协商，建设一个持久和平的世界；坚持共建共享，建设一个普遍安全的世界；坚持合作共赢，建设一个共同繁荣的世界；坚持交流互鉴，建设一个开放包容的世界；坚持绿色低碳，建设一个清洁美丽的世界。从本质上讲，构建“人类命运共同体”就是构建一个国与国休戚与共、平等共存的共同体，一个人人充分全面享有各项人权的共同体。人类命运共同体的内涵与基本主张，蕴含着清晰的人权目标和人权方法论。概言之，它强调各国之间的主权平等，反对以人权问题为借口干涉他国内政；在优先实现和平安全，充分保障生存权的前提下发展各项人权；尊重和保障发展中国家在国际事务中的发言权和参与权，确保各国人民有权公平分享发展成果；包容不同人权发展道路和保障模式，妥善处理人权分歧，共同寻求促进和保护人权的有效途径；以民主民生为促进和保障人权的主要抓手，同等重视各项人权，统筹个人权利和集体权利。[11]

“构建人类命运共同体”理念提出后得到了国际社会的广泛认同和支持，分别载入联合国安理会、联合国人权理事会决议、联合国大会国际安全与裁军委员会决议。这标志着这一理念成为国际人权话语体系的重要组成部分，亦标志着中国开始扭转人权话语权的被动地位，主动地参与重新塑造国际人权话语体系和更公平合理的国际人权新秩序。

结语：事业未竟，挑战犹存

改革开放以来，伴随着对人权理解的深化，中国走出了一条契合本国国情的人权保障和发展道路，并取得了诸多重大实践成就。与此同时，积极构建自己的人权话语，并在助推其主流化的进程中取得显著进展。然而，应当明确的是，人权保障是一项“不进则退”的事业，更是一项“没有终点”的事业，当代中国人权保障和发展仍然面临诸多挑战和难题。其一，中国尝试构建新的人权话语体系，以此揭开被遮蔽、被切割的人权概念之全部意涵，[12]仍然面临中国话语与世界人权话语之间的衔接、转化以及认同问题。为此，中国在应对挑战时，凸显主体性、时代性、原创性，由中国走向世界，从偏重外宣向深化理论和实践并重发展转向。其二，改革步入深水区，边际成本不断增加，人权发展仍然需要破除多项体制性障碍。如果说高速的经济增长可以直接带来更高水平的生存权、发展权，那么要推动各项权利进一步实质化以及将人权保障重心逐渐向知情权、参与权、表达权、监督权等政治性权利倾斜和全面深化，就必须更加强调权利导向，加快经济、政治、文化、社会等方面的体制改革，避免使人权发展陷入低效的“内卷化效应”。也正因如此，未来中国人权保障和发展的更新升级仍然离不开改革和进一步扩大开放。JS