新公共服务视角下公共体育服务发展趋向思考

申 琼

党的十八大报告指出，在我国全面建成小康社会的决定性阶段，重申发展成果由人民共享。在思考中国体育发展战略的大视野和大命题之下，公共行政学在公共体育服务中的应用旨在研究如何在公平、正义的价值取向下进行体育公共资源的社会分配。新公共服务从“公共性”“民主公民权”“公共利益”“公共责任”剖析现阶段我国公共体育服务目的、服务结果中存在的问题，提出我国公共体育服务在强调实现并创造公共利益、公众参与价值取向、服务理念的改革建议。研究价值在于为我国从体育大国向体育强国的过渡、全面实现法制社会提供建议。

1 公共体育服务发展的回顾与总结

自十六大以来，我国政府要求提高其公共服务能力和水平以及政府公共服务质量，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。2007年1月，公共体育服务在肖林鹏、李宗浩、杨小晨《公共体育服务概念及其理论分析》一文将公共体育服务纳入到了学术研究，近十余年来，学术界对公共体育服务的研究包含最开始的概念界定、增加和创新服务供给种类、创新体育体制、管理模式的转变、服务均等化、现状调查与对策研究等。在公共体育服务发展的十余年，学术界对公共体育服务价值的关注从最初对物的量化、经费的投入与使用的关注开始转化为对制度、体制和人本主义的关注，2014年4月牟春蕾《论公共价值视野下我国公共体育服务改革取向》、2013年张小航《创造公共价值：我国公共体育服务改革的新动向》、《公共性的回归：后新公共管理时代我国公共体育服务改革取向探讨》、2017年《论公共体育服务中的公共参与机制》等，学术界在公共服务领域从开始对物的研究转变为对类似公平、民主等公民切身利益关注的转变。我国的公共体育服务初期，在老公共行政和管理主义下注重效率造成公平的缺失，公共参与度不高便是公共体育服务结果的主要标志。我国公共参与机制尚未形成，提高公民参与意识、增加政府回应度形成良性循环机制。

2 相关概念阐述

2.1 公共体育服务的概念

公共体育服务是一种有关体育的基本需求，受特定的经济和社会背景的影响，被称作是特定共同体中对体育共性需求的制度性回应。现阶段具有说服力的定义为，公共体育服务是指政府或者非政府组织行使为公民提供体育产品的共同使用及有关体育服务的共同享用的职能的过程[1]。公共体育服务对公民来说是权利也是义务，权力和义务是同时产生的。公民有享受有关体育需求权利的同时，更有爱护公共体育服务的设施、场馆、监督公共体育服务发展过程中出现的问题，并有义务及时提出解决问题的方式及途径。

2.2 公共体育服务中的公共性

公共性是一个历史范畴。从体育大国向体育强国迈进，是公共性范畴得以浮现和凸显的历史性条件。公共性内涵包括：一是源于公共性本义，即社会资源向公众开放，民主治理过程中共同享有的权利，如一些体育场馆和体育设施的对外开放及使用；二是作为目的和价值取向的公共性，即人们的共同利益和价值；三是在社会制度安排的层面，公共性意味着共同参与，尤其是以共同生产为形式的社会参与，它使公共产品的供给效率大幅提升。我们此处所强调的体育事业的公共性兼具以上三个维度的内涵。

在我国进入全面建成小康社会的决定性阶段，重申发展成果由人民共享，对我们体育工作者的启示在于，要把“公共性”这一社会发展的根本命题和价值主张置于分析国情民情和学术论的核心位置。唯有如此，方能使对公共体育服务体系的讨论获得恰当确切的现实定位和价值规范。以满足人民群众不断增长的体育需求为宗旨，实现体育发展的优化和转变，充分释放和彰显体育事业的公共性。

2.3 民主公民权

公民权是社会文明发展程度的标志，民主被提上日程代表着社会从生存型社会向发展型社会的转变，是文明进步的最高表现。民主公民权体现的程度是社会发展成熟的标志杆。新公共服务理论认为通过民主治理来实现其政府职能。

2.4 新公共服务概念及理论主张

新公共服务强调公共服务的对象是公民，即公民权与公民责任于一体，并将实现公民权力、公民承担相应责任、实现公共利益等再一次肯定为公共行政的最终目标，用这样的价值观来指导政府、公务员的行为内容和行为方式，以此来提升公共服务的尊严和价值观，用以引领公共行政领域“正确”“科学”的价值观；这是继美国遭遇“9·11”袭击后美国公务员和公民的表现，公共服务不仅是公务员的服务精神，普通的民众也希望有所贡献，在管理主义的定义下把人们视为顾客或者是消费者，而不是将人们视为公民。对这种现象的意外和满意的同时，更希望的结果是听到人们谈论公共服务的价值观、精神以及崇高性，就公共服务的尊严和崇高性启动一些对话并且帮助公务员重新发现其行为的精髓和意义以及它们这样做的理由。

新公共服务强调公民的价值取向与身份认同，将公民的表达与述求作为决策的重要依据。公共服务的改革应该把公民置于治理体系的中心与重心的位置，并且政府的治理角色应该定位于服务，非管理与领导。强调应该建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择[2]。

3 新公共服务视角下我国公共体育服务缺陷的具体表现

公共体育服务的发展与服务型政府的建设相互依存，新公共服务理论认为，公共体育服务于和谐社会，既是目的又是条件，社会主义和谐社会的发展离不开公共体育服务的完善，公共体育的发展以社会主义富强为前提条件。建国近60年来，国力进一步增强，公共服务经费、设施与人才培养也得到进一步完善，党的十九大即将召开，民生备受关注，公民对体育的需求远远没有被满足，公众参与热情即将被唤醒，新公共服务理论中强调服务中的公共利益、强调公民民主权，强调责任，无疑是对社会主义和谐社会的良性运行提供了理论依据与指导。

3.1 政府公共体育服务定位不准

公共体育服务发展初期，借鉴西方国家公共服务理论和时间总结的可持续发展的多元化治理理论，在一定程度上缓解了我国多层次的公共体育需求，但是我国公共体育服务现状仍然存在供给总量不足、供给效率低下、供给结构不平衡及决策机制不足、供给主体单一和监督机制不完善[3]。政府角色定位不准确与职能有限性，垄断管理的结果：第一，地方政府和体育行政部门缺乏开放性，最重要的就是场馆设施的使用率降低，直接的结果就是政府服务职能无法实现，与此同时，公民的公共权益无法得到保证；第二，场馆不开放直接导致大型体育活动无法举行，这在一定程度上破坏了公民体育运动参与的积极性；第三，政府的主导地位不清晰，直接导致公共体育服务供给主体发展不健全，只能主要来靠政府供给。一旦离开政府的支持，公共体育服务的资源就处于断流的状态。更没有对竞争范围、竞争主体、竞争条件与标准之类的问题形成健全的竞争机制[4]。

3.1.1 公共服务政策被折扣执行

新公共服务理论家认为，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责。比如场馆的建设与使用，其目的是广大老百姓在建好的场地上进行体育活动。但是许多地方政府借此机会立项目、申请资金、兴修体育场馆，多数地方建的是大型场馆，并不在老百姓身边，建成以后，又以承办体育赛事为由，为主办单位创收，不但老百姓使用不方便，而且向公众开放非常有限，有些地方虽然开放，但是收费远超出普通公民的承受水平，许多大型场馆在建立初期喊着惠民、便民的口号，实际上却成了摆设，以鸟巢的赛后使用为例。这说明这些有关场馆和经费的政策在被执行的过程中被打了折扣，因为花费高额经费建立的设施在现实中没有真正发挥应有的价值。

3.1.2 公共行政职员服务意识有待提高

公务员的职责就是帮助公民表达并满足他们共同的利益诉求，在社会中运行的公共政策实际上是一系列复杂的相互作用过程的后果，这些相互作用设计多重群体和多重利益集团，这些为社会各政治生活提供结构和方向的政策方案是许多不同意见和利益的混合物。在政策制定和执行的过程中需要以秉承民主、公平、奉献为主，如果没有这些价值观的引导，公共服务中的贪污、主管单位以创收为目标、场馆的浪费、公民参与意识不高等等这些现象将不会有所好转。

3.2 公共体育服务结果

公共体育服务隶属于公共服务，公共服务的目的是实现发展成果由人民共享，从统治者的角度出发即保证统治长治久安，社会主义公共服务是实现社会可持续发展。

3.2.1 公众参与协商机制不健全

在公共行政执行的过程中，协商网络的发达与否决定着社会的法制化程度。这代表政策与制度的执行不再靠过去的“上传下达”式的模式，这也代表着公民的觉悟程度。中华五千年文明史遗留的封建专制统治的影响，导致公众参与不够、政府回应度不高，社会环境让统治者及现在的行政官员习惯了忽视老百姓的利益与想法，过去的被统治者敢怒不敢言，延续至今，公民的觉悟程度与政府政治制度文明得到大大提升，但是公民的诉求被实现的愿望在偶尔的公众对话中被重视和实现的实例太少；在仅有的被调查和说话的机会与权利时，关于社区或者公民的利益在政策制定的过程中公民的切身利益被体现的机率少之又少。

3.2.2 绩效评定与监督机制不健全

新公共服务理论强调公共服务要以实现公共利益—促进公民权为最终目的，所以以公共利益是否得以实现作为公共体育服务绩效评定的标准是毋庸置疑的。而我国的体育行政部门的绩效评定多以兴建场馆的数量、组织活动数量来作为依据，较少参考公众的回应。另外，公民参与与回应的公共体育服务的渠道不通畅，无法将自身主观、客观以及根据现实情况建议意见反馈给体育行政的相关部门，所以造成现实与公众期望值之间的差距。

美国学者奥斯本和盖布勒认为，“政府的义务不是提供服务，而是保证服务得以实现。”我国公共体育服务整体面临场地不足、场地简陋、质量不高等问题。以我国经济较发达的广州地区为例，公共体育场地设施只占各类体育场馆设施总数的4.13%，就全国范围而言，公共体育场馆仅占2.3%，真正为普通大众享有的共同体育资源还是极少。对于这些场地的使用上，于2009年12月至2010年2月对安徽、广东、上海、江苏、河南、新疆、云南7省的调查发现，被调查的居民中，对当前公共体育服务供给现状满意的居民只有11.7%，基本满意的也仅有23.6%，不满意的超过50%，不满意的原因主要是可提供的体育场地设施不足[5]。

3.2.3 政府信任与合法性

新公共管理与老公共行政的主流模式存在共同的运行模式，那就是依靠和信奉理性选择模式。公共行政长官与向他们报告的下属之间的委托-代理模式理论的核心问题：什么样的激励结构适宜于保证下属雇员的合作与服从，该组织的“控制群体”所面临的问题是如何提供充足并且适当的诱因以至于下级参与者将愿意为该组织的工作做出贡献。公共行政中应该不仅仅涉及从属于政客的行政角色，功能理性不应该是行政官员唯一的思维方式，他们是公民的手托者，公共行政实践应该从有利于公民利益的实现为出发点，至少组织与行政官员的利益不应该是第一位的。公共行政面临的核心问题在于，公共行政管理者能否代表并能够回应民众利益的程度，否则民主便无以为继[6]。《论语》中就有不患寡而患不均的言辞，可见设施的多少好坏体现社会发展水平，那么怎样尽可能公平分配的重要性。所谓合法化危机是指政治系统的存在及其命令失去了应有的功能，公民对政府不信任、对政府命令的不服从，从而造成社会矛盾、冲突、动荡的危险状态[7]。由此看来，公共行政是民主社会得以发展继续的根本，绝不仅仅只属于政客的行政角色，行政官员所涉及的公共行政实践中功能理性不能作为他们唯一合法的思维方式。

4 新公共服务理论视角下的我国公共体育服务改革建议

社会发展的公共性诉求，不是为了某个集团的利益要求，也不是为了几个集团的利益需要，而是在社会发展过程中，有其基本的价值追求和利益的合理表达，追求的是一种普遍的公正、公平与正义[8]。

4.1 强调公众参与度、公众回应度，以此保证实现参与-治理-参与的良性循环

新公共服务理论在注重效率的前提下更加强调公共行政的公共性、民主性，在高效的前提下将公共利益最大化。新公共服务理论认为提供服务种类与服务质量是拓宽公共参与、实现公众参与度最有效的方式[9]。公众参与度既能够保证公共体育政策的监督与制定、避免政策的盲目性和随意性，又能够一定程度上提高政策的合法性和科学性，在一定程度上避免腐败的发生。切实做好民意调查，根据实际情况做好问卷的设置、发放与回收，确保整个过程的科学性，并能够在调查的基础上确保调查的民意能够付诸于改革和实际的操作过程中，从根本上打破传统民众“悲观主义”“明哲保身”的心态，从最根本一点点改变政策的传统“上传下效”模式。

4.2 强化政府和行政官员“民主性”“公共性”的服务理念

在针对学习政策制定和公共行政执行的新方法，认识和承认所面对挑战的复杂性，并且重新恢复对公务员和公民的善待和尊重，为了使世界更加安全整洁，为了改进我们的健康状况，为了教育我们的孩子，以及为了解决我们所面临的许多社会问题而努力工作的人们而言，对于其非凡的献身精神，我们找不到任何其他更合理的解释。民主性与公共性的执政和服务理念为促进公民权和公众参与、行政职员付出种种努力找到理论依据。

5 结束语

新公共服务理论帮助我们重新理解了今天所缺失的主流价值观，比如非凡的献身精神，使我们的世界更加安全和整洁，为了改进我们的健康状况，为了我们的孩子受到更好的教育以及为了解决我们所面临的许多社会问题而努力工作人们而言，今天所缺失的东西既能够表达又可以重新肯定这些公共服务价值观之重要性的统一主题和原则[9]。公共行政中的公共性特指政府和公务员的行政作为要具有公共性，而针对公共服务领域，则包含着更多的内容。如何在分配的过程中，在公民参与的过程中使其感受社会主义社会的民主、公平、正义，怎样体现出来社会财富最终服务于人民的价值理念，这对政府官员和行政人员的服务价值定位要求上升到新的高度。人民代表大会对民生越来越多的关注，一次次的重申发展成果由人民共享，对我们体育工作者的启示在于，要坚持把“公共性”这一社会发展的根本命题和价值主张置于分析国情民情和学术理论的核心命题。