国外农业供给侧改革经验及其对我国的启示

王传彬 罗娜

摘 要 农业供给侧改革是实现农业现代化的必经之路，世界各国农业在转型过程中都实施了调整农业产业结构、优化要素投入结构、提高农民收入等供给侧改革，并且取得了很好的效果。基于此，通过对典型国家农业供给侧改革经验的梳理和总结，针对具体国情提出适合我国的农业供给侧改革政策。

关键词 国外；农业供给侧改革；经验；启示

中图分类号：F321 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.21.045

1 农业供给侧改革的内涵

供给侧改革与需求侧改革都是促进经济增长重要方式，需求侧改革主要侧重从投资、消费和出口三驾马车来拉动经济增长，而供给侧改革则依赖于土地、劳动力、资本、制度、技术创新等生产要素实现最优配置，旨在调整经济结构，进而提升经济总量和质量。实施农业供给侧结构性改革是事关全局和精准把握农业未来发展方向的大事，加快推进农业供给侧结构性改革对完善当前我国农业政策改革具有十分重要的意义。改革开放后，我国农村实施了家庭联产承包责任制，不仅农业产量实现了十二年连续增长的奇迹，农业生产效率和效果也显著提升，粮食总量安全问题得到了较好的解决。与此同时，随着國家经济水平的逐步提高、老百姓的生活水平和消费结构也不断改善，农产品供求关系发生了新的变化，一般的农产品已经不能满足日益增长的物质需求，优质、绿色农产品供不应求。同时，农业结构性矛盾日益突出，像玉米这样的农产品就出现了库存增加、供大于求的现象，然而诸如绿色、无污染的农产品种却出现供给不足，库存告急的困境。此外，与发达国家相比，我国农业发展也面临着激烈的国际竞争，在实现农业现代化的过程中还存在着许多急需解决的难题。供求关系发生变化、农业结构性矛盾日益突出和激烈的国际竞争是我们推进农业供给侧结构性改革的背景，也是自然。因此，当前农业供给侧结构性改革主要集中解决三个方面的问题，1）关注市场需求，改善农产品的供求关系。2）提升农业的质量和效益，提高农民的收入。3）促进农业发展转型升级，增强国际竞争力。过去，在向市场经济转型过程中主要是通过行政推动进行农业结构调整，当前推进的农业供给侧结构性改革主要依靠市场，利用“看不见的手”通过引导市场主体行为采用改革的办法，促进结构调整。

2 国外农业供给侧改革的经验

他山之石，可以攻玉。在农业现代化的进程中，国外发达农业国家的农业发展和供给侧改革理念为我国提供了很多宝贵经验，对这些经验的及时总结和详细梳理有助于供给侧改革理论体系的形成，同时借鉴这些理论并应用于我国农业方法也具有较强的指导意义。国外农业供给侧结构性改革主要集中在调整产业结构、优化要素投入结构，转变农业经济增长动力和提高农民收入等方面。

2.1 调整农业产业结构

农业产业结构是指农业中各产业的构成比例。农业产业结构调整是指根据农产品市场需求结构的变化而改变农产品生产结构的过程，从而使农业生产与市场需求相协调。从美国历史发展的角度看，政府根据市场供求状况，对农产品采取了相应的调整策略。第一次世界大战结束后，欧洲的农业遭到破坏，美国的农民因为对出口市场的乐观而大量生产[1]。然而，随着欧洲农业的复苏，美国出现了粮食过剩和农产品价格大幅下跌的现象。为了解决这一问题，19世纪30年代，罗斯福政府颁布了《农业调整法》，通过配额和限制销售规模的方式提出了一项削减计划。定额播种面积，是指在预测当年农产品需求的基础上，根据上年农产品存量水平和单位面积产量，估计当年的种植面积和粮食产量，并对每个农场执行生产任务。限制销售规模是指如果农民按照分配计划销售某种产品，销售作物的总产量以分配给农民的该产品的最大销售额为上限，低于上限可以获得政府补贴，反之将被罚款。1950年至1960年间，美国的农产品库存急剧增加。为了减轻库存压力，政府实行自愿转换政策，规定了耕地停止耕种面积的比例，同时对自愿限制生产和休耕的农民给予一定补偿。《农业调整法》的出台把耕地休耕这一临时政策上升到了制度层面，使其成为美国农业的一项基本政策。

财政共同负责是欧盟共同农业政策的重要原则之一。进口农产品时，征收的关税由成员国统一交给欧盟共同基金，主要满足农业产业结构的调整优化。2000年以来，欧盟对共同农业政策进行了重大改变就是由过去重视提高农产品自给率已转变为促进可持续农业发展。提高农产品质量，支持有机食品供应。促进产业结构调整，提高农业竞争力。2002年，欧盟出台了更为严格的食品安全、生态环境等标准，促使各成员国更加重视食品安全建设和农业生态保护。2005年以来，欧盟还大幅削减了对大型农场的直接收入补贴，并从专业角度增加了对农村基础设施的投资，以改善农业发展状况。

日本1961年颁布了《农业基本法》，以此为标志，一系列对农业政策的财政支持陆续出台和完善。随着1995年加入世贸组织，日本改变了过去的农业补贴政策，其重点是补贴农产品的生产和流通，形成了促进农业结构调整、提高农民收入的农业补贴政策。从政府支持农业发展的体制机制来看，中央政府与地方政府的权力和支出责任分工比较明确。实施地方自治，并注重农业协会的作用。提及支持乡村建设运动的财政支持政策和引入市场机制的财政支持政策更有意义。前者在农业供给领域，支持农业基础设施建设，重视工业基地和名牌培育这两个重点环节，为当地开发独特、有竞争力的农产品。在农业服务支持领域，培养农业人才，支持农业科技，旅游产品等素质技能培训，支持农产品市场流通体系完善。后者主要是通过政府支持建立信用社等合作金融机构，为农民提供担保，向银行提供贴息补贴，吸引银行向农业注资等[2]。

2.2 优化要素投入结构，转变农业经济增长动力

生产要素投入结构的优化指在农业发展转型过程中，逐步从过度依赖劳动力、土地、资源等一般性生产要素投入向依靠人才、技术、知识、信息等高级要素投入转变，加快科技体制、教育人才体制等改革，更多地实现创新驱动，降低农业生产成本。以色列位于干旱和半干旱地区，该国一半以上的领土为沙漠，水资源匮乏，但在先进的农业技术和支持性的财政支持下，其农产品的质量和价格在国际市场上仍然具有竞争力。

2.3 提高农民收入

为减低广大农民的经营成本和生产风险，政府提供金融贷款、财政税收等多项措施予以分担。1984年，以色列政府颁布了《农业投资鼓励法》，为农业企业购买大型农业设备提供40%的财政补贴，而支持其他部门的项目仅获得约20%的资金。此外，国家为技术含量高的农业项目提供30%的出口投资。为了保护农业生产，政府联合保险公司和相关银行出售农业保险。在发生自然灾害的情况下，农民可以从银行获得补偿或低息贷款，并根据灾害的规模获得一定的救济资金。

欧盟支持农村发展和增加农民收入的三个主要目标包括，1）农业生产的可持续性，防止农民因效益低下而退出生产，采取的措施主要是直接补贴和人为培养，为新农民提供资源。2）农村基础设施和生态环境的可持续性。采取的主要措施是增加对农村基础设施和其他公共产品的投资。3）农村社会的可持续，防止因农业现代化程度提高后，农村无法吸纳新增就业人口而衰败。采取的主要措施是为农村社区提供更基本的公共服务，鼓励发展旅游等多元化产业。

日本支持农业政策的三个大类别分别是价格支持、收入支持政策和一般公共服务。价格支持政策主要包括最低价格担保，差额补贴和稳定价格政策。一般来说，基于农产品价格变化给予农民补贴。收入扶持政策主要是为农民提供直接收入补贴。此外，还包括因各种灾害而暂时分配给农民的损失补助和灾害补助。普通公共服务主要以农业科技为支撑，支持人才培养，农业公共设施投资，支持农业协会发展。

3 启示

美国、欧盟、日本、以色列等国家农业发展政策改革对我国农业供给侧改革的主要启示，1）调结构、去库存，主要是减玉米。李克强总理在《2017年政府工作报告》中强调，要继续适当减少玉米种植面积。2016年，国家已经调减了近200万公顷，2017年调减到267万公顷，今后还要继续调减。除了采用行政手段調减玉米产量之外，2017年我国还利用市场机制即实施玉米收储制度改革，引导农民自发调整结构，让玉米价格回归市场。2）补短板。是填补优质品种、稀缺产品、生态环境的短板。比如，振兴乳业，提高大豆产量，发展绿色、生态、环保的农业。3）提高效率。农业的效率不仅与竞争力有关，而且与农民的利益有关，一方面农业生产成本提高，另一方面农产品价格的“天花板”不断下降。因此，效率和收入的增加受到挤压，应在这方面采取措施。特别是大力推进节约、高效、适度规模经营，进而延长农业产业链。总之，要节约能源，降低生产成本，降低流通成本，提高农业效益。4）育主体，即培育新型农业经营主体，包括农民、农民工、大学生、科技人员、返乡老兵、农业企业和农民合作社等，在结构调整中发挥新型农业经营主体主导作用。5）增动能。①深化粮食等重要农产品价格形成机制和储存制度改革。②发展农产品加工、农村电子商务、休闲农业等新型产业和经营方式。这五个方面是推进农业供给侧结构改革的措施。当然，同样重要的是，结构调整绝不意味着粮食生产的放松。

参考文献：

[1] 宋洪远.关于农业供给侧结构性改革若干问题的思考和建议[J].中国农村经济，2016（10）：18-21.

[2] 江小国，洪功翔.农业供给侧改革：背景、路径与国际经验[J].现代经济探讨，2016（10）：35-39.

（责任编辑：刘昀）