发展PPP融资模式存在的问题、原因与对策

□（北京市八一学校 北京 100080）

一、引言

PPP融资模式以特许经营方式，把部分政府的职责转移给了市场主体——企业。政府和企业于是形成了一种“利益共享、风险共担、全程合作”的新型关系——共享共生。这种关系极大地减轻了政府的财政负担，有效降低了企业的投资风险，因而日益受到广泛关注，融资的规模进一步扩大、项目落地速度在加快，落地项目的投资占固定资产投资的比重持续上升。至2017年6月，我国入库的PPP项目达13 000多个，投资额达16.4万亿元。其中，示范项目700多个，总投资额达1.7万亿元；入库项目为34.2%，示范项目落地率达70.7%。

目前，我国PPP融资模式总体形势很好，在有效防控风险的同时，发挥了激发市场活力、转变政府职能、优化公共服务方面的作用。但由于缺乏成熟的法律体系和完善的法规、个别项目实施不规范、社会资金参与度不高、缺乏独立客观的第三方评估机构等原因，PPP融资实践出现了一些问题，本文系统分析我国PPP融资模式发展存在的问题，探究产生问题的原因，并从制度建设、完善评估机构等方面制定应对策略，防控政府性债务风险。

二、PPP融资模式内涵和发展必要性

（一）PPP融资模式的内涵

PPP（Public-Private Partnership，PPP）是一种新型的项目融资模式，又称“公私合伙制”，以项目为主体，主要根据项目的未来预期收益、政府扶持力度，而不是投资人或发起人的资信来安排融资。偿还贷款的资金来源于项目经营的收益和政府扶持转化而成的效益，贷款保障在于项目公司的资产和政府给予的承诺。笔者归纳总结出PPP的四个要点：公有和非公有合作、主要提供公共产品或服务、所得利益公私共享以及风险共担。

（二）发展PPP融资模式的必要性

PPP融资模式能够将市场机制引入基础设施投融资领域，发展PPP融资模式主要优点：

1.有利于减轻政府的财政负担。PPP融资模式直接的影响是可以使政府从繁琐、复杂的具体事务中解脱出来，完成从基础设施公共服务的提供者向监管者的转变。这种角色变迁，有利于转换政府职能，同时民间社区或私营部门的资金支持也会大大减轻政府的财政压力。

2.投资主体更加多元。因为PPP融资模式鼓励更多的非政府部门为基础设施类的项目提供资金和服务，使大量的民营资本更多地参与到项目中，有利于投资主体多元化。

3.有利于提高工作效率。PPP融资模式能够调动各方的积极性，投资主体多元化能够使私营部门积极参与项目的设计和施工过程，和政府一起为项目的设计、施工和运行群策群力，有利于提高工作效率。

4.有利于降低项目费用。因为PPP融资模式只有项目完工并获政府批准使用后，私营部门才能开始获益，这就要求在项目的开始阶段，非政府单位就要积极参与项目的可行性分析，保证项目在技术、经济、人员等方面可行，这可能缩短工程周期，降低项目费用。研究表明，相对于传统的融资模式，PPP融资项目平均节约17%的费用，基本都能按时完成。

5.有利于降低风险。PPP融资模式要求民营企业和政府密切合作，充分发挥民营企业的机制优势和创新意识，将先进的管理理念、工具和意识，引入到PPP融资项目中来，有效识别、评估、防控项目风险，将完工风险和资金风险控制在政府和企业可以承受的范围内。

6.有利于提高项目融资可能性。因为PPP融资模式使政府和民营企业形成了一种权益和风险共担的一种机制，PPP项目一开始就将风险在政府和民营企业之间内进行合理匹配。通过这种风险匹配机制，降低了投资风险，增大了项目融资可能性。

三、当前我国PPP融资模式的发展、条件和存在问题

（一）我国PPP融资模式发展历程

我国PPP融资模式经历了复杂的发展历程，从为吸引外资被引入到以实用主义为特征，逐步推广PPP融资项目，因缺乏完善顶层设计面临困境，再到经济新常态下建章立制、多策并举，推动PPP融资模式规范化，逐步适应我国国情，PPP融资模式完成了各阶段的形态转变。

（二）PPP融资模式发展的必要条件

1.政府强有力的支持。政府的主要职责是为大众提供优质的公共设施和服务，作为提供公共设施和服务的一种有效融资方式的PPP项目没有也不可能改变政府的决策和治理的职能。任何情况下，政府都应该负责PPP融资项目的策划、招标、厘清参与方的权限和关系、降低风险，以保护和促进公共利益。政府强有力的支持是有效发展PPP融资模式的重要条件。

2.健全的有关PPP融资的法律体系。PPP融资项目的计划和实施需要健全的法律体系，唯有如此，PPP融资项目才能清晰政府和企业在PPP项目中的责任和义务，界定各自需要承担的风险，约束和监督PPP融资项目设计、融资、运营、管理和维护等阶段公共民营行为。因此，健全的法律体系是最大限度发挥PPP融资模式的优势，保护参与各方利益的必要条件。

3.专业化的机构和人才。作为一种特许经营有效融资方式的PPP项目的正常运作，一定要有规范化的交易流程和交易规则。交易流程的标准化、交易规则的规范化和合法化，需要法律、财务和金融等领域的专业化的机构和人才的专业化指导。专业化的机构和人才是PPP融资模式发展的条件。

（三）我国发展PPP融资模式存在的突出问题

1.PPP融资项目有关法律法规不成熟、不健全。虽然，我国很多部门，比如财政部、发改委等已经颁布很多PPP融资项目相关的规范性文件，但受到职责、权限、所属行业等限制，各主管部门各自为政，从自身利益出发，导致不少法规成为孤岛，彼此不能衔接，缺乏系统性。而地方政府制定的规定和办法也由于地方性和局部性，起不到全局、系统作用，尤其是法律效力有限。国家层面上的法律法规不完善，导致政府和社会资本在PPP融资项目合作中的权利和义务不明确，政府和社会资本对PPP融资项目合作没有形成有效合同关系，影响PPP项目实施和运营。

2.政府过于主导话语权，重融资轻效率，存在债务风险。PPP融资模式需要政府在PPP融资项目中起决策作用，但政府过于主导话语权，会过分重视融资功能，轻视融资效率。这种“重融资、轻管理”的意识导致项目选择上可能存在尽职不够、选项盲目的情况。重融资功能轻效率提升，同时，地方政府重准入，对社会资本的退出缺乏规范安排，隐藏了政府债务风险。。

3.民间资本信心低、社会资本参与意愿不强。PPP融资项目需要整个社会资本包括民营资本共同参与，但由于PPP融资项目的准入门槛过高；资产证券化产品在PPP融资项目的推广和应用不够；一些地方政府在推广PPP融资项目过程中侧重准入保障，对社会资本方的退出缺乏规范安排，退出渠道不丰富、社会资本不能实时退出；资本投资周期与项目周期不匹配；民营资本对政策不了解，存在投资分散和无序状况。以上原因造成已落地的PPP融资项目大多由央企、国企承担，民企和中小企业鲜见参与者，导致民间资本信心低、社会资本参与意愿不强。

4.缺乏独立客观的第三方评估机构，项目实施效率低。目前，我国PPP融资项目呈现以下特征：运作过程涉及内外部的部门多，知识领域广，项目过程复杂漫长，国内又缺少成功的借鉴经验。这一切要求各级政府部门、发起单位和参与主体要清晰PPP融资项目的可行性、运作流程、财务绩效及相关风险，这都需要专业的、独立的第三方机构的帮助。比如，监管PPP融资项目资产证券化的信用风险，需要信用评级机构的帮助。目前缺乏独立客观的第三方评估机构，导致项目实施效率低。

四、推动PPP融资模式发展的应对策略

（一）尽快完善PPP融资模式的法律体系

尽快完善法律法规，优化法律保障内部环境基础，进一步增强PPP融资模式的法律保护效力。尽早立法，明确政府及社会资本在PPP融资项目中的权利、责任以及风险匹配，规范、保护投资者权益；提高立法层级，改变只有地方性法规和部门规章造成的PPP融资项目法律效力不高问题。建议由全国人大或人大常委会制定PPP融资项目立法，或由国务院制定有关行政法规；建立PPP融资项目争议协调解决机制，有效解决有关PPP融资项目违反合同约定等问题。

（二）规范政府行为，分担政府和社会融资风险

通过立法等措施，规范政府行为，分担政府和社会融资风险。进一步规范地方政府信用建设，强化地方政府的契约精神，减少地方政府在PPP融资项目运营中的违约问题。充分披露PPP融资项目的信息，使社会公众广泛参与对政府PPP项目的信用监督；实施地方政府履约情况奖励处罚机制，加大奖罚力度；进一步完善信用法律体系建设，为信用建设保驾护航等。

（三）汇集社会资本，拓宽融资渠道

激发民间资本参与PPP融资项目的热情，扩大PPP融资项目参与主体，具体可采取以下策略。

1.统一规范，加强PPP项目的顶层设计。目前，在PPP融资实践中存在着项目实施不规范、缺乏监督约束协调沟通机制等导致的融资难、融资贵问题，制约了PPP融资项目的健康发展。因此，要加强PPP融资项目的顶层设计，促进PPP融资项目的有序、规范、健康发展。

2.降低PPP融资项目的准入门槛。制定PPP融资项目的市场准入标准，为非公有资本参与PPP融资项目创造宽松环境；降低投标人条件，尤其要降低投标人额度等要求，包括注册资本、净资产等，不能因为注册资本不够而把优秀公司拒之于PPP融资项目门外；降低对投标人业绩的过高要求，打破PPP融资项目的垄断行为，让更多民营资本参与PPP融资项目。

3.创新项目融资模式。拓宽融资渠道，使融资由银行一种方式，变为从保险公司、各种基金、信托公司、债券以及股权等多种方式融资。可以考虑成立PPP融资项目产业基金，金融机构和社会资本共同出资，解决PPP项目融资问题。

4.丰富PPP融资项目的市场主体。积极引入外资、民营等投资者，丰富市场主体，运用多种金融工具，建立多元、有效、可持续的项目实施保障机制。加强与金融机构的通力合作，及时解决融资过程中的问题，切实保证PPP融资项目工作顺利进行。

5.优化、丰富PPP项目的退出机制。消除投资者顾虑和担心，真正、切实提高非公有资本投资PPP融资项目的积极性。

（四）引入独立、客观的第三方评估机构，量化评价PPP融资项目

在PPP融资项目立项、运作过程中，我们应当引入独立、客观的第三方评估机构，有效、合理评价PPP融资项目。推动第三方评估的制度化、程序化和规范化，着力开发先进、实用的评估方法。首先，制定相关制定，明确要求PPP融资项目的所有重大方案和主要措施都需要独立的第三方的评估程序，厘清评估主体的权利、义务和责任，规定第三方评估的程序、人员组成和经费保证等内容，从制度上保护第三方的地位，保证评估的独立性；其次，推动评估专业人才队伍建设，切实提高专业机构和人才素质，提高专业机构评估能力和专业人才水平，确保评估结果的公正、独立和客观；最后，探究和建立适合我国国情的评估技术和方法，确保第三方评估的科学性、有效性。