应尽快完善问责立法

文/杨洪波

2016年6月27日，湖南洞口县高沙镇廉租房工程项目工地现场负责人黄启茂找曾传柏（无《特种设备维修证》）维修物料提升机，外来人员袁通淼也随二人来到物料提升机旁。维修时袁站在升降机1号吊篮正下方，黄与曾并排站在1号和2号吊篮之间，当黄指挥曾拆卸电机时，物料提升机吊篮急速下坠，袁通淼被当场砸死，黄启茂脚部被砸伤。事后，施工单位赔偿了死者袁通淼家属经济损失42.3万元，赔偿伤者黄启茂1万元。事故调查组认定这是一起生产安全责任事故，孙传峰、彭小涛等作为洞口县建筑工程安全监督站工作人员，执法不严，对本次事故负有重要监管责任，事故调查组建议县建设局给予上述人员行政警告处分。

事发工程项目自开工以来，孙传峰、彭小涛等人共计5次到施工现场进行监督检查，并下发《洞口县建筑工程安全生产监督检查整改通知书》《工程项目质量安全责任人不在现场履行职责告诫书》。5次整改通知书中均涉及工地无封闭围档、无警示标志等安全隐患问题，其中4次涉及物料提升机未检测、未办理使用登记等安全隐患。事故调查报告认定，孙传峰、彭小涛等安监人员在监管过程中放任隐患存在，对于多次发现的同样安全隐患和问题未及时督促整改到位，对企业未落实整改措施听之任之，执法不严，对本次事故负有重要监管责任。

两名安监人员感觉非常委屈，他们认为已于2016年5月25日，对施工单位下发了《起重机械设备限制使用令》，并对物料提升机电源开关加贴封条。6月20日又下发《停工通知单》，要求施工单位停工整改管理机制不健全、管理人员不在岗履职、安全围档不到位、物料提升机无检测报告、未办理使用登记等问题。事故不是发生在施工期间，而在停工检修时，让他们承担监管责任实在是强人所难。

安监员被控玩忽职守罪

与事故调查组意见不同，洞口县人民检察院则认为：孙传峰、彭小涛身为安监站工作人员，在负责对高沙镇廉租房工程项目安全监管过程中，不认真履行职责，对发现的安全隐患只向施工单位发出书面整改通知书，未采取积极有效监管措施，未对其发现的严重安全隐患提交洞口建设局执法大队立案查处，导致安全隐患在施工过程中长期存在，从而发生1人死亡的安全事故，其行为已构成玩忽职守罪。检察院的这一意见引发该县安监人员非议：“如安监人员尽职尽责工作，停工整顿中出现意外事故被追责，甚至是犯罪，今后谁敢从事这项工作？”

“这是因死者、现场负责人、修理工共同疏忽大意引发的一起意外事故，与安监人员无关”，彭小涛始终坚持这样的观点。彭认为：黄、曾、袁3人一起进入工地，黄、曾拆卸物料提升机的电机，而袁站在吊篮正下方危险地带，现场负责人黄不制止，安监人员再尽职履责也不可能避免这种事故发生。

“自吊篮从天而降到人倒在血泊中，只有短短几秒时间，如说安监人员玩忽职守成立，恐怕安监人员今后要24 h对工地进行不间断地、人盯人式的监管”，安监站副站长孙传峰有些愤愤不平。“且不说能否做到，纵使这样做了，类似事故就能避免吗？”

关于检方提到安监人员未将工地安全隐患问题提交执法大队立案查处的问题，孙传峰认为，即便移交执法大队查处，也不能避免这起事故发生。

事故发生后，除检察院立案查处两名安监人员玩忽职守责任外，未看到作为安全生产主体的施工单位相关人员被追究刑事责任。检察院对此回应：渎职罪归他们管，施工单位相关人员犯罪归公安机关管。

构成玩忽职守罪的争议焦点

围绕洞口安监是否构成玩忽职守罪，存在如下争议焦点：

第一，洞口安监除向施工单位发出书面整改通知书外，是否未再采取其他积极有效监管措施；第二，施工单位整改不到位与事故发生是否存在因果关系。

焦点一：洞口安监除向施工单位先后下发5份整改通知书外，还于2016年5月25日对施工单位下发了《起重机械设备限制使用令》，6月20日下发《停工通知单》。对设备、设施限制使用以及责令停工整顿都属于行政强制措施。行政强制措施，是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施一旦行使不当可能会损害公民、法人和其他组织的合法权益，为此，《行政强制法》对行政强制设定和实施行为进行了规范和限制。公民、法人或其他组织对行政机关实施行政强制，还享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害，有权依法要求赔偿。洞口安监对拒绝整改的施工单位限制使用物料提升机、责令停工，已属严厉监管措施了。

至于，检方指控洞口安监应就其发现的安全隐患提交洞口建设局执法大队立案查处的问题。洞口建设局将对施工工地日常巡查和行政处罚规定，分别由安监站和执法大队两套人马执行的做法值得商榷：一是对工地巡查包括在巡查过程中采取行政强制措施，与行政处罚一样，都属于行政执法行为，将其交由没有行政执法证的安监站工作人员完成，于法无据；二是从日常巡查、采取行政强制措施到行政处罚是一个完整的行政执法过程，将其人为割裂为两部分，制造了安监站、执法大队工作衔接上的困难，不利于行政执法的统一。自6月20日洞口安监下发停工通知到6月27日工地发生事故，检方认为洞口安监未及时将问题移交洞口建设局立案查处，但建设局并没有关于案件移交时间、移交程序和条件方面的规章制度，检方指控缺少了相关依据。

另外，根据《安全生产法》规定：生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款。洞口安监如将问题移交执法大队立案查处，除罚款外，执法大队所能采取的行政处罚措施与安监站并无两样。在安全生产监管执法过程中，受利益驱使，面对“守法成本高于违法成本”，企业公然对抗行政执法机关处罚决定的情况时有发生。如认为“一罚则灵”，显然低估了施工工地安全监管工作的难度。

焦点二：施工单位存在物料提升机未经检测和备案，工地无封闭围档、未设置安全警示标志等安全隐患问题，检方认为洞口安监未督促施工单位安全隐患整改到位导致事故发生。

对于事故发生，工地现场负责人黄启茂负有不可推卸责任，事故调查报告仅建议对其记严重不良行为记录一次，责成雪峰公司解除对其聘用值得商榷。事实上，黄启茂本来就不是雪峰公司员工，高沙廉租房工程项目是毛秋莲借用雪峰公司名义投标建设的，黄是毛秋莲雇用的员工。

应尽快完善问责立法

绕过施工单位事故责任人员，直接追究安监人员渎职犯罪的问题，在司法实践中普遍存在。如此问责，导致安监人员心态失衡，客观造成安监人员沦为企业“安全保姆”的尴尬境地。

根据监管过失理论，首先追究施工单位相关责任人员在生产作业中违反安全管理规定导致的重大责任事故犯罪，然后才涉及追究安监人员是否存在监管过失、构成玩忽职守犯罪的问题，理论研究与司法现实严重脱节。建议有关部门应尽快完善立法：不追究事故单位相关责任人员刑事责任，就不能追究安监人员渎职犯罪，否则，落实企业安全生产主体责任就成了一句空话。