企业参与土地一级整理的思考

杨哲

摘要：本文就企业参与土地一级整理项目进行分析，通过其成因、模式特点等评价其模式优劣，并探讨该模式企业需注意的重点工作。

关键词：企业 土地一级整理

中共十九大胜利召开，“房子是用来住的”被写入报告。受此影响房地产市场进入新一轮调控，房价得到有效遏制。而在此之前，许多企业通过与地方政府合作，进入土地一级整理市场，参与土地一级整理工作，通过土地出让获得收益。本文将对这类企业与政府在一级土地整理的合作进行回顾，分析其中的优势与弊端，并探讨该模式企业需注意的重点工作。

一、成因

我国房地产行业发展经历了三大阶段，即78年以前的计划模式阶段，78至98年的商品化开发试点阶段，以及98年之后的金融化开发阶段。在第三阶段中，特别是进入21世纪以来。我国房地产业进入高速发展期，不仅解决了人民群众的住房问题，同时也拉动了将近多个产业的发展，从而成为国家经济命脉的重要依靠。

在此背景下，地方政府将房地产作为重要的财政收入来源大力发展。同时地方政府需要向房地产企业提供重要的原材料——建设用地。因此对地方政府来说，在过去二十多年的时间里，一项重要的任务是怎样高效的完成土地“生产”，即将集体用地征为国有用地，将农用地转为建设用地。

在这个过程中，地方政府遇到了一定的资金问题。主要是土地征转过程中征地拆迁、基础设施修建、出让前的土地养护等工作需要大量资金垫付。于是政府借助于社会力量，出现很多企业参与土地整理的工作中，比如较为常见的BT、BOT模式等。

本文将重点分析自总规控规编制。到征地拆迁，再到基础设施修建及养护，最后完成土地出让——即土地一级整理全过程参与的企业，在项目开发中遇到的问题。

二、模式特点

首先，政府与企业达成协议，确定开发区域、双方权责、土地成本确认方式、收益分配及资金回流方式等重点分工。

其次，企业通过自筹资金，代政府完成征地拆迁，编制规划，进行基础配套设施的修建，并负责相关设施政府回收前的各种养护。政府负责其中的审批及指导，组织相关部门及下级政府与企业共同开展工作。

最后，企业负责根据批准后的规划进行招商工作，引入相关产业及意向购地者，并根据其意向对区域规划进行微调，获得建设用地指标后，通过“招、拍、挂”等方式，完成土地出让工作。

三、模式优势

首先，企业与政府的合作，为地方发展提供了有力的资金保障。使地方得到有效发展的同时，地方政府不必背负巨大的财政压力。特别是企业在基础设施方面的投入，为区域发展提供了良好环境。

其次，企业编制区域规划，报政府把关审批的模式，保障了区域发展的科学严谨。

一方面，企业的逐利性迫使企业对区域总体价值的提升不断追求。企业会格外重视区域规划、区域基础设施的开发顺序、产业引入、土地出让顺序等问题对区域整体价值的影响。这既保障了区域价值、区域的品质提升，又保障了区域后续发展的科学性。

另一方面，相关规划需要得到政府的审批，而政府对区域的发展可以站在更宏观更长远的角度来思考，企业只是根据审批后的规划“按图实施”。这在一定程度上避免了企业对区域发展的盲目逐利，避免了该区域成为“超级楼盘”，保障区域发展的严谨性。

四、模式弊端

首先，融资弊端。由于企业是代政府进行区域开发。因此区域内的各项资产并不属于企业。导致企业无法提供融资抵押物。因此企业能获得的融资支持，要么金额较小，要么利率较高，均与整区开发所需要的资金量不匹配。而且融资产生的财务费用。作为土地整理成本中的一部分。会推高土地最低起拍价。

其次，出讓风险。区域开发是一个漫长的过程，在此过程中土地出让受政策、市场行情影响较大。在市场行情较好的时期，土地出让主要受建设用地指标的影响：在市场行情较差的时期，土地出让主要受开发商购地意愿的影响。二者均会影响土地出让结果。而土地出让结果直接影响企业的现金流量。

再次，政府压力。政府之所以会与企业合作，目的在于保障区域开发的进度。因此当企业资金压力较大，无法进一步投资（如基础设施建设停滞、土地出让不力），则会承受来自政府方面巨大的压力。

最后，操盘风险。在区域开发这一漫长的过程中，政府与企业会遇到各种新问题。比如：对开发过程中形成的设施经营权限的认定、公建设施养护成本的认定等。这就要求双方在合作过程中要充分沟通，并对很多新生事物及时以政府正式文件或双方补充协议的方式进行确定。否则企业对区域的开发就存在较大的操盘风险，最终影响区域开发品质。

五、重点工作

一方面，企业应充分把控投资、融资、出让三者之间的关系。正如前文所述，投资、融资、出让三者是互相影响的：投资不充分会造成区域价值偏低，加大投资又会造成企业资金吃紧：融资不到位会影响企业投资力度，过分融资又会增加土地出让难度；土地出让不力会影响企业资金状况，土地出让过快又会造成区域价值偏低。因此，如何处理投资、融资、出让三者之间的关系。是企业操盘的核心问题。

另一方面，企业应加强与各相关方的协调沟通能力。企业作为区域开发的操盘手，需要面对政府（包括政府各职能部门）、开发商（包括意向开发商、已入驻开发商）、财团（包括银行、信托机构以及各类财务、战略投资人）、乙方单位（包括总包、设计、监理、勘查等基础设施建设所需单位）、已建成设施的养管经营单位。在如此复杂的关系网中，企业应充分与各方沟通，特别是要处理好与政府、财团的关系，以解决政策、资金的问题：乙方单位及养管经营单位则是区域品质的保障，建议企业在与政府充分沟通后，予以确定。