是什么阻碍了村民选举权实现

胡锦光

【摘要】村民选举权是村民享有的自主选举基层自治组织成员的权利。在当前社会转型时期，规范意义上的村民选举权在实现过程中面临着村民选举权的救济制度不够健全；既有的法律条文过于原则化，尚待细化；村庄内部的结构性力量在一定程度上异化着选举环境；民主配套制度发展不充分等约束。

因此，必须运用法治思维和法治方式积极推进这一制度的发展和完善。

【关键词】基层自治 村民委员会 村民选举权

【中国分类号】D921 【文献标识码】A

自《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）实行以来，村民选举已经实践了30年。整体而言，村民选举朝着规范化、法治化的道路迈进，村民自主选举基层自治组织成员的权利不断实质化，成绩斐然。但与此同时，近年来，中国乡土社会正经历着前所未有的转型，规范意义上的村民选举权在实现过程中面临诸多条件的约束。例如，村民选举的权利意识、村民实现选举权利的能力、村民维护自身选举权的条件等，无一不受制于我国社会转型的时空背景。

村民选举制度体系不够完善使得村民选举权弱化

经过30年来的实践探索与理论总结，我国初步形成了一套选举制度体系，但整体来看，这套制度体系对充分实现村民选举权而言仍不够完善。其中，比较突出的问题包括：

第一，缺乏一部系统的《村委会选举法》。立法者仅在《村委会组织法》第3章规定了村委会的“选举方式”，数量之少、内容之简约使得村庄选举时常面临无“法律”可依的局面。实践中，为了实施《村委会组织法》，地方各级党政机关结合实际情况制定了大量的、涉及村民选举规则的法规或规范性文件，但这些法规或规范性文件要么效力位阶不明，要么过于陈旧，难以回应选举实践的发展变化，因而，有待清理。总之，为了更好地保障村民选举权，立法者应在吸纳实践经验的基础上，制定出一部系统的《村委会选举法》。

第二，既有的法律条文过于原则化，尚待细化。例如，《村委会组织法》第5条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。然而“指导”“支持”“帮助”“干预”“协助”均属于不确定法律概念，存在较大的解释空间，这为政府不正当“干预”村委会选举预留了空间；又譬如，《村委会组织法》第16条规定了村民罢免村委会成员的权利，但该法律条文并未详细规定罢免村委会成员的程序机制，等等。总之，这些规定过于原则化，有待细化。

第三，村民选举权的救济制度不够健全。当村民的权利受到侵害或者遭受威胁时，他们应当有权向特定机关请求救济，否則权利的存在便没有意义。立法者在《村委会组织法》第17条规定道：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。”虽然部分地方立法机关对此规定予以细化，但村民选举权的救济实践时常处于困境。例如，当乡级政府在选举中不积极履职或干预村庄选举时，如何寻找中立的第三方解决纠纷便十分棘手。此外，该条文也未明确规定妨害村民行使选举权行为的处理程序、处理结果。因此，一旦村民的选举权遭受侵犯或者受到威胁时，救济制度的不完善势必使得此项权利的实现变得极其困难。

村社共同体属性的弱化导致少数村民行使选举权的动力不足

改革开放以来，随着户籍制度的松动，社会流动显著增强，村庄与外部世界联系日益密切。在广袤的中西部农村，越来越多的青壮年积极参与城市化，农村日渐“空心化”。由于农民的生产活动超出村庄的地理空间，他们的收入来源变得多元化，而务农收入不再像过去那般重要，他们与村庄的利益纽带变得松弛。由此可见，社会流动弱化着农民（尤其是中西部农村地区的农村青年劳动力）对村社的依赖性。对此，少数村民在选举中通常以放弃选票或者委托他人投票的方式行使选举权，这些都使得村民选举权形式化了。

此外，国家取消农业税费的实践极大地改变着国家与农民的关系，在一定程度上弱化着村庄的共同体属性。取消农业税费之前，村委会负有协助乡镇收缴农业税费的义务，农民则负有向国家缴纳农业税费的义务。农民在日常生活中经常与村委会打交道，而村委会亦可以征缴农业税费的名义，提留村集体用于发展生产、兴办公益事业等费用。然而，取消农业税费后，国家不再向农民征税并且实行“土地经营制度长期不变”的政策，削弱了村委会的财权，这使得村委会无力为村民提供公共物品。加之，为了避免村干部中饱私囊，通常由乡镇政府直接将救助、补贴等公共品发放至村民手中，这进一步弱化了村集体与村民的关系纽带。总之，农业税费改革弱化了村庄的共同体属性，村庄与农民的联系变得越发松散。

与村社共同体属性的弱化一致，少数村民对村集体的认同感降低，且选举实践的基础便是村民有较强的共同体认同。这反映在选举实践中，便是个别村民对村委会选举实践变得冷漠，且少数村民参与选举实践的动力不足，村民选举权趋于形式化。

村庄内部的结构性力量在一定程度上异化着选举环境

村民选举权究其来源，是国家赋权而非自然生成的产物。当现代的、外来的民主话语——村民选举权进入乡村社会后，通常会与村庄内部的结构性力量发生激烈碰撞。在选举实践中，村庄内部的结构性力量通常消解着村民选举权的民主价值，压制着村民选举权的意义释放，且主要存在两类力量异化着村庄的选举环境。

一是宗族势力。随着国家权力向农村的渗透效应，传统宗族势力的影响力急剧下降，加之税费改革后，自然村庄不断合并的效应，整体而言，以血缘、地缘为纽带的宗族势力在村庄治理中的影响力日趋式微。但对中西部地区的部分村庄而言，这类结构性力量对村民选举权的实现通常会产生一定的异化效应。对宗族成员而言，选上“村干部”不仅意味着今后有更多机会可以为宗族谋利，而且有助于宗族“面子”“声望”的长期存续。因此，他们在选举中表现活跃、积极。由于宗族成员的社会动员能力明显强于其他普通村民，形式化、程序化的选举制度通常无力回应这种结构性力量的不平衡。某些地方的村委会甚至常年为宗族势力把控，对此，普通选民对选举结果通常“没有期待”，也无法期待自身被选为村委会成员。因而，宗族势力在选举实践中，排斥着普通村民参与政治实践，在一定程度上消解着村民选举权的价值，使得部分村民的投票选举权趋于形式化。

二是富人阶层。随着我国经济社会的发展，社会阶层日趋分化。其中，富人阶层基于财富积累形成的“经济权力”构成一类结构性力量，深刻地影响着村庄选举实践。对富人阶层而言，一方面，当选村委会成员意味着如下“收益”：其一，掌握集体资源的分配。对经济发达地区和资源充沛地区的村庄而言，集体资源（尤其是土地等自然资源）或价值高昂或储量丰富，而村委会实际上掌控着公共资源的处分权。其二，与上级国家机关联系、交流机会的增多。一般而言，当选村干部通常意味着富人阶层有更多的机会与上级国家机关打交道，这有助于他们进一步扩大社会交往圈子和影响力。更有甚者，他们借助“村干部”这个跳板成为“国家机关工作人员”。其三，自身“面子”“声望”的增加。这些均构成富人阶层竞选村干部的缘由。另一方面，在个别经济发达地区或者资源充沛地区的村庄竞选颇为激烈，占据经济优势地位的富人阶层通常为此投入大量资金。他们通过给予好处或者承诺给予好处的方式（更有甚者，以直接贿赂的形式）动员村民为其投票。对此，村民则形成了“谁给利益多就选谁”“待价而沽”的行动逻辑。基于财富积累形成的优势地位，某些富人在形式化、程序化的選举规则面前通常有着更强的动员能力，这排斥着经济实力不足或者没有经济实力的村民参与政治。此外，由于贿选现象较为普遍，村委会选举变得“商品化”了，这在一定程度上消解着村民选举权的公共精神。

党政机关介入村庄的常规治理挫伤村民的选举热情

据有关学者的观点，“民主实践让政府的态度逐渐趋向理性化：支持选民放开去选，而不是害怕选举；为选举提供保障，而不干预选举”。由此可见，乡镇政府直接干预村委会选举的现象虽然存在，但较为罕见。相对而言，更为突出的问题在于党政机关介入村庄的常规治理，这实质上弱化了村民选举的民主效应，挫伤了村民的选举热情。

根据《村委会组织法》第4条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。在实践中，村党支部经常以“领导”的名义插手村庄的常规治理，这弱化着村民自治效应，挫伤着村民的选举热情。与此同时，根据《村委会组织法》第5条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。实践中，乡镇政府不仅在日常业务上“领导”着村委会的工作，而且负责村委会开展工作所必要的开支和村干部的薪水，这些都使得民选的村委会实质上异化为“准行政组织”，并在一定程度上解释了个别村民口中的“选谁不选谁，区别并不是那么大”这样一个说法。

当前，随着我国选举实践日渐规范化、程序化，党政机关直接干预村庄选举实践的乱象越来越少，但党政机关对于村庄常规治理的介入、管控在一定意义上耗损着村民选举的民主效应，挫伤着村民的选举热情。

民主配套制度发展不充分虚化了村民选举权

根据《中华人民共和国宪法》《村委会组织法》的规定，完整的村民自治包含四个层面的民主要求：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中，民主选举构成着基层自治的前提性要件，通过投票赋予当选者行使公共权力的合法性，而民主决策、民主管理和民主监督则是村民在日常生活中参与公共权力的其他环节。因此，村民民主选举在外部仍依赖于其他民主环节的支撑，如此，方能形成一种民主效应的“正向叠加”和“互益共生”。总之，村民选举自由与平等的实现，离不开民主决策、民主管理与民主监督环节的发展和完善。

观及当下中国，虽然立法者已就村民选举创设了一套相对完备的选举制度，但民主决策、民主管理、民主监督等民主制度发展不充分。缺乏民主配套制度的支撑，村民选举权存在虚化的危险。例如，由于民主监督的不足，村委会成员在任期内不免有腐化、堕落的可能性，无法对村民选举实践形成一种持续的正向激励效应。又譬如，当村民无法参与村委会决策时，村委会的决策通常未能真正体现村民意志，村委会成员通常也未必真切地维护村民的利益，长此以往，便伤害着村民行使选举权的热情。因此，若欲充分释放村民选举权的价值，民主配套制度的发展、健全颇为重要。当前，村民选举与村委会的日常治理未能形成一种“互动”效应，使得村民选举权的意义趋于形式化。

实践证明，作为基层群众自治的村民自治是符合我国社会实际的重要制度，是我国人民政权的基础性建设，是国家治理和社会治理现代化的重要环节，是中国共产党执政能力和执政水平的体现。因此，必须运用法治思维和法洽方式积极推进这一制度的发展和完善。