农村普惠金融发展问题及建议

刘美玲 张丽洁 王博

[提要] 农村普惠金融体系建设是当前农村金融改革的重要内容。本文在总结全国普惠金融体系和农村金融发展现状基础上，提出在经济发展新常态下，农村普惠金融发展应加强法律法规建设，完善金融服务基础设施，加强技术创新，从而更好地推动农业现代化进程，创新农村经济转型发展之路。

关键词：普惠金融；农村金融；发展现状；对策建议

中图分类号：F832 文献标识码：A

收录日期：2018年9月7日

2005年联合国首次提出普惠金融的概念，普惠金融是指以较低成本提供金融服务，重点服务于小微企业、农民、城镇低收入者等弱势群体。由普惠金融的重点服务对象可以看出，其服务体系对象主要集中在农村。中央政府高度重视普惠金融的理念及推行，近年来更是将其列入官方文件。目前，我国贫困人口众多，金融市场环境多变，农村地区土地辽阔，在农村发展普惠金融仍面临普惠金融产品供给不足、相关法律法规不完善的现状，普惠金融的实施仍存在困难。

一、我国农村金融体系现状

改革开放以来，我国农村金融体系逐渐完善发展，以正规性金融如中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用合作社、邮政储蓄等为主导，非正规金融为补充的农村金融体系逐步形成。但是，农村普惠金融服务发展中仍存在诸多问题，如机构和地区发展不平衡、小微企业融资难融资贵等。就我国目前普惠金融的整体情况而言，普惠金融体系不健全、相关法律法规体系不完善、直接融资市场发展较为滞后、政策性金融机构功能发挥不完全、金融基础设施建设进程缓慢等问题将持续阻碍普惠金融在农村的推行。

二、农村普惠金融服务体系存在的主要问题

（一）普惠金融法律法规有待健全。近年来，我国颁布了若干普惠金融发展的计划政策、法律法规等，随着政策的逐步实施，普惠金融发展取得了一系列管控成果。但部分法规制度缺乏从农村普惠金融发展和金融法治整体性的构建角度，且一些基本制度尚未建立。由于有关普惠金融的配套政策和相关法律制度尚不健全，所以目前仍没有形成普惠金融法律体系。例如小额贷款，全国除了23号文（2008年《关于小额贷款公司试点的指导意见》）外，并没有其他全国性法律法规统一规范管制小额贷款市场，与之相对的是在全国各省市自治区却存在着20多个小额贷款办法、通知、规定或意见，由于没有具体的统一指导，这些小额贷款办法不具系统性、不完整、不连贯。

我国虽然制定了系列促进普惠金融发展法律，但未能从农村金融法治整体性出发构建法律体系。首先，我国没有制定促进农村普惠金融发展的基本法，导致农村金融立法体系散乱，相关法律冲突与重复问题突出；其次，目前主要依靠中国人民银行、中国银监会制定的部门规章调整农村普惠金融法律关系。有些部门规章只是临时性的政策指导文件，缺乏系统性，没有一个统一的纲领，所以约束力和权威性有限，适用性弱；再次，农村金融专门立法不完善。我国关于农村政策性金融、小额信贷、民间金融、合作金融等的法律法规尚不健全；最后，我国尚未制定农村信用体系建设、金融消费者权益保护、农民财产性权利抵押等方面的立法。

（二）普惠金融基础设施不健全。由于下乡成本高、实施难等一系列问题，现阶段真正下乡的大多是农信社、村镇银行、小贷信贷公司等金融机构，而大型国有商业银行、股份制银行商业网点等金融资源主要集中在县以上经济较发达地区，农村地区的人均金融网点占有率和正规金融服务资源分布率较低。目前，我国依然没有建立一个中小微企业信用信息服务平台，税务、保险、银行等部门与小贷公司、村镇银行无法实现信息对接，小微企业、弱势群体、农户家庭的信息获取渠道少，极大地妨碍了金融服务的大范围普及，“人人有信用，信用有价值”的核心理念难以实现。此外，普惠金融相关产品供给不足，与之匹配的金融服务比较缺乏。在国际上已经广泛实施且获得认可的普惠金融产品，在中国无法真正有效实施，我国普惠金融主体需求多样，农村地区的普惠金融产品丰富程度不高，存在较为严重的供需不衡问题。

（三）农村普惠金融创新不足。农村在市场竞争机制和人才技术方面存在天然弱势，所以从农村金融机构的实际情况来看，尽管农村金融体系中机构种类增加，但是技术创新实施难度依然很大，大多数金融机构仍旧主要使用传统信息技术和贷款技术，对现代互联网信息技术利用不足，这使得金融产品和服务方面的创新难以实现。近年来，“互联网+”趋势日益凸显，基于互联网的各种新兴产业蓬勃发展，互联网金融业态给农村传统金融产业带来了机遇与挑战。现代网络信息技术如互联网、大数据、云计算等可以降低农村金融体系运行成本、扩大普惠金融服务覆盖面，能够进一步解决农村地理空间障碍等问题。目前，信息技术在农村金融机构创新实践过程中运用程度不高、农村数字化基础设施缺乏等问题阻碍了数字技术对农村普惠金融发展促进作用。

（四）普惠金融理念有待增强。我国很多的偏远村镇地区，现代金融技术使用率低，民众金融知识匮乏，难以改变依赖银行柜面的服务习惯。低成本的数字技术可以很大程度地提高金融服务的覆盖度，可以有效解决解决农村普惠金融的“最后一公里”难题。但就实际情况来看，在我国的贫困地区，智能手机端金融服务的使用率还很低，相较于农村地区金融基础设施，更为突出的问题是我国农民的金融能力缺乏。大部分农民对手机端的金融服务（转账、缴费、网上购物、理财等）的使用率只占11%，需要大力加强对农村金融的教育，提高农民的普惠金融意识与能力。

三、农村普惠金融体系建设建议

（一）加快建设农村普惠金融法律体系

1、建立发展普惠金融基本制度。满足农村地区对“三农”金融服务诉求，在健全完善现行的“三农”金融政策的基础上，研究论证相关法律规章制度，积极开展对土地流转经营权、宅基地使用权、技术专利权、设备财产使用权等财产权益的确权、颁证、流转等方面的规章制度体系建设。

2、规范各类主体的普惠金融服务。在充分探索研究民间借贷行为的基础上，规范相关制度。推动非存款类放贷组织条例、法规的制定和實行。借助法律明确规范小额信贷业务机构的权责，进一步推动农民专业合作社法的修订，通过法律调整农民合作社信用合作相关行为。

（二）搭建农村普惠金融信息流通平台。充分利用政府政策支持、财政资金引导等有利条件。创新农村普惠金融服务模式，着力开发更加便利的支付系统，完善金融服务，争取实现全天候、跨地区、多渠道提供服务，让农民及时掌握国家惠农政策、资金和技术。

促进合作社内部资金互助试点建设，创新农村合作金融发展路径。注重风险损失吸收机制的构建和完善，规范发展新型农村合作金融，支持农村小额信贷机构和相关组织发展，完善农村贫困地区的融资服务。

（三）加强农村普惠金融产品创新、技术创新、服务创新

1、金融机构加大对产品和服务的创新。金融机构继续为大学毕业生、农民、小微企业、特殊群体和扶贫对象创新小额信贷业务。一方面金融机构可以基于互联网开展动产抵押贷款业务，搭建一种自助式的具有集中统一特点的动产、权利质押登记平台；另一方面完善电子服务渠道，设计专门针对残疾人的金融产品。此外，加大对农产品期货市场的投入和关注力度，不断完善期货的交易机制，扩大服务范围，为防范农产品价格波动提供有效手段。

各级地方人民政府应鼓励相应的金融机构给予适当的贷款优惠。银行对创业或扩大生产的小微企业给予适当的优惠条件。在保险公司方面，一方面加大对农业保险的投入力度，在农作物、主要畜产品、重要“菜篮子”、森林等保险品种方面加大创新；另一方面针对低收入和残疾人等特殊人群开发小规模个人保险及相关产品。

2、提升金融机构科技运用水平。基于大数据和云计算的迅速兴起和广泛应用，金融机构借此不断完善金融服务平台，使客户在信息、资金、品种了解等方面获得了快速的、综合的金融服务。进一步加强和完善电子支付和固定网点业务的渠道体系建设，使电子银行和自助设备更能满足用户的需要，促进电子支付方式的进一步发展。

（四）普及普惠金融理念，惠及广大民众

1、建立社会公众金融教育体系。一方面各有关政府部门要借助其社会公信力，发挥主导作用，使金融知识在机关部门、农村、牧区、社区、学校、企业、单位得到广泛传播；相应金融机构应通过举办公益金融知识讲座、金融知识展览、典型案例解释等活动，在金融知识教育普及中承担相应的社会责任，拓展金融知识宣传度，减少宣传盲区；另一方面各报纸、杂志、电视、广播、互联网等运营商应发挥其媒介作用，搭建金融知识学习平台，加强广大民众学习金融知识的意识和热情。

2、繼续开展“向农村发送金融知识”活动。要使金融知识在农村得到广泛的传播，一要结合“流动”服务和“固定”宣传，在各行政村建立固定的“金融知识宣传站”，在各“金融知识宣传站”中总结经验，逐渐形成一套具有标准化、程序化、组织化的建站模式，从而继续在各行政村建立更有效的金融知识服务宣传站；二要不断提高服务能力和创新服务形式，督促各经营网点不断向农村市场推出更多适合农村的金融业务品种，拓宽宣传渠道，提升营销服务功能。

3、完善农村金融服务体系建设。首先，农业银行要继续加强基层员工的培训力度，增设农村业务网点，研发适合农村市场的软件和硬件设施，从而利用计算机技术有效地推广知识，让广大民众更好地了解普惠金融；其次，商业银行应发挥其在普及金融知识过程中的作用，大力支持有条件的乡镇建立乡镇金融机构，为农民提供各种理解和掌握金融知识的可靠渠道，进而为建立新农村起到积极的推动作用。

主要参考文献：

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[4]钱水土，姚耀军.中国农村金融服务体系创新研究 [M].北京：中国经济出版社，2011.