高铁时代旅游业的公共政策分析——以云南抚仙湖为例

文 / 靳明珠

抚仙湖位于中国云南省玉溪市，距省会昆明仅70公里，是一个面积广阔的高原湖泊，是云南省九大淡水湖之一。该湖水质纯净、无污染，其东南部和西部均是山脉，北部是一个平坝。抚仙湖流域的帽天山化石群演绎着五亿年前生命大爆发的奇迹，被列入世界自然遗产名单。

图1 抚仙湖海鸥越冬 摄影：张睿

一、抚仙湖得天独厚的生态人文资源

抚仙湖面积辽阔，在玉溪市澄江、江川、华宁等县共占地216.6平方公里，其蓄水量占云南省九个高原湖泊总量的72.8%，占全国淡水湖的9.16%，是洱海的6倍，滇池的12倍。抚仙湖的平均水深约95米，最深约159米，南北约32公里，东西约12公里，海岸线为93公里，形状像倒葫芦，属于断层溶解湖。该湖为南北朝向，南部窄浅，中间收拢，是中国一类的饮用水源之一，在2013年被列入中国15个重点湖泊。湖中有20多种经济鱼类，其中抗浪鱼最为著名。

公元863年唐人樊绰的《蛮书》称抚仙湖为大池，明时始称“抚仙湖”。其名由来当地有两种说法：一种说法是，据玉溪市澄江县《复志》记载：“东南湖山，石岭磷音，悬斗岭上，有石，小二仙，肩并肩站立，船望远方，若隐若现。”传说施和萧是两位神仙，忘记返回天廷，化身为两块并肩搭手的巨石，站在湖的东南部，因此被命名为抚仙湖。另一种说法是，湖的西面像一片竹笋，“尖山”平缓地升入云端，像一个高大的仙女站在岸上伸出手去触摸湖中的清水，因此得名抚仙湖。晚明著名旅行家徐霞客在云南旅行日记中曾提到抚仙湖，大概意思是说云南山土肥沃，激流勇进，水流浑浊，只有抚仙湖很清澈。据说，抚仙湖的水含磷量高，显蓝绿色，主要来自沿湖山脉的泉水，流经星云湖、海门河后经过滤沉淀变得更清澈，透明度能达7至8米。

二、高铁开通后抚仙湖直接受益

国家发改委2016年7月公布的《中长期铁路规划》中提到2020年全国高铁线路要达3万公里，构建“八纵八横”主通道，昆明位列其中。

沪昆高铁、京昆高铁、广昆高铁三大高铁终点均是昆明，现已通车。以沪昆高速铁路为例，经过上海、杭州、南昌、长沙、贵阳、昆明六个省会和直辖市，线路全长2266公里，历时12个小时；以京昆高速铁路为例，经过北京北部、石家庄、郑州、成都、宜宾、昆明，历时11个小时左右；以广昆高速铁路为例，连接广州、南宁、昆明，昆明至南宁历时4个小时，昆明至广州历时约7个小时。渝昆高铁全长720公里，时速350公里，昆明到重庆4个小时左右即可到达。此外，预计2022年中泰高铁将连通东南亚六国延伸到马来西亚、新加坡甚至印度尼西亚，昆明到曼谷只需要五六个小时。

抚仙湖地理位置优越，距离昆明南高铁站只有40公里，车程不到1个小时，享有巨大的交通优势。随着抚仙湖进入高铁时代，云南边疆民族地区的区域经济特别是旅游业获得了难得的发展机遇，各级政府也迎来了高铁时代下公共政策制定的挑战。

三、高铁时代给抚仙湖旅游业带来的积极影响

（一）大大增加抚仙湖游客流量

高铁时代到来之前，由于交通不便、宣传不够，抚仙湖多为周边城市居民的游玩选择，没有打开全国的旅游市场。而高铁的开通，实现了全国各地游客日达抚仙湖，大大增加了抚仙湖的外省游客量。顺应高铁热潮，当地政府在实施一系列保护措施的前提下，大力支持抚仙湖旅游设施的进一步配套完善，据统计2016年抚仙湖接待游客714万人次，旅游收入达37.9亿元，2017年游客约963万人次，同比增长超过30%，旅游收入77.87亿元，同比增长超过80%，旅游业各项指标均有所提升。据2018年春节统计，玉溪抚仙湖接待游客量居全省第2位，接待19.93万人次，较去年同期增长41%。种种数据显示，高铁的开通使抚仙湖旅游业的发展进入了黄金时代。

（二）有效整合资源，融合生态与人文旅游圈

高铁开通后，昆明与北京、上海、广州、重庆、贵阳、南宁、郑州等多地旅游资源联成了一片，与云南省内的旅游城市形成了生态人文旅游圈，这样既加强了其与周边大城市的旅游资源的连接性，又结合周边的少数民族旅游资源形成了更好的生态人文旅游线路，从而吸引更多游客前来。

（三）打造抚仙湖国际名片，提升云南形象

高铁开通后，全国乃至世界上更多的游客慕名而来，一睹中国最大的深水型淡水湖的风采。抚仙湖优异的生态标志对云南形象有了积极的宣传，2016年、2017年连续两年接待中外游客人次和旅游收入持续增长，2017年、2018年春节连续被列为云南省最受欢迎的景点前三名。

四、抚仙湖面对高铁机遇，科学应对的公共政策

高铁经济在带动客流量，加快抚仙湖的旅游业发展的同时，需要相关政府部门配套的公共管理同步提升。若抚仙湖想成为更加响亮的国际名片，就需要当地政府在保护好抚仙湖生态环境的前提下，加强科学的旅游公共政策分析，对景区进行生态人文资源升级以及高铁经济背景下的旅游业配套升级。

（一）全面保护、科学规划多种模式

2013年起玉溪市、澄江县等各级政府对抚仙湖畔的村庄实施搬迁，实现退房、退田、退塘还湖，并沿湖植树造林，如在湖边种三千亩樱花、万亩生态湿地，很好地实现了绿色生态屏障作用，为抚仙湖周边生态旅游拓展了思路。

为了控制抚仙湖水源污染，长期保持Ⅰ类水质，当地政府按《云南省抚仙湖保护条例》规定实施“一退够、二调优、三保护”战略。“一退够”规定在水位为1722.5米以上扩大100米的保护区内，实施退耕还田、退房、退湖、退企、退湖、退污等措施，达到消除五年内直接水污染的目标；“二调优”指的是自抚仙湖百米一级保护区延至海拔1900米的区域内，优化产业结构，发展生态休闲旅游产业，逐步退出第二产业，减少产业污染负荷；“三保护”规定保护海拔1900米以上的山地林区的生态屏障，保护现有森林和原始树种，减少入湖泥沙，保证水源清澈；保护历史文物古迹等旅游资源；引导特色民居、民俗，促进乡村生态旅游业发展。

此外，当地政府积极采用政府-社会资本合作模式，加强对抚仙湖突发性环境污染事故的环境监测、预警和应对，建设了一系列湖泊环境质量监测、预警设施并运维管理。该项目成功引导了社会资本进入湖泊环境监测领域，对创建智慧湖泊具有重要意义。

（二）将抚仙湖保护管理进一步法制化

抚仙湖作为我国重要的战略水资源，2004年以来，湖水水质恢复至一级，一直保持至今，这与抚仙湖保护法制化进程密不可分。玉溪市各级政府一直以来非常重视抚仙湖的生态环境保护治理，为其编制科学的治理规划，如2013年实行河长制；2016年对抚仙湖进行澄江一县托管，实施统一管理、保护和发展，符合《抚仙湖保护条例》中的“保护优先、科学规划、统一管理、综合防治、综合保护、可持续发展原则”。在未来，云南省将把抚仙湖的保护放在一个更加标准化的法律轨道上。根据上述条例，抚仙湖有效进展了封湖禁渔、清理枯萎漂浮水草、控源截污整改、环卫设施建设等工作。2017年9月，抚仙湖水通过国家财政部、国土资源部等部门的审评，入选国家第二批山水林田湖草生态保护修复试点工程，以进一步修复其生态环境。

表 2017抚仙湖部分国际赛事集锦

（三）坚持走生态+旅游+大健康产业的发展之路

玉溪市政府开发生态与人文复合型旅游产品，鼓励抚仙湖畔荷花园等景观、蓝莓等林果种植基地，将传统农业向生态观光型农业转变，推进全国农村产业融合发展试点县和抚仙湖国家生态农业公园建设，积极发展农业特色园、田园综合体，走高效安全、自然节约、环境友好的高原特色农业现代化道路。

政府围绕抚仙湖的开发，在北岸依湖而建28公里长、3米宽的时光栈道，使游客漫步其间，抚仙湖美景一览无余，这条生态观光走廊途经抚仙湖多个湿地公园如北岸生态湿地、月亮湾湿地、樱花谷等。同时，还改善景观设施，精心打造自然、健康、休闲的生态游览区。

抚仙湖作为休闲户外运动的圣地，政府鼓励举办“抚仙湖马拉松比赛”“抚仙湖国际帆船比赛”等赛事，将玉溪抚仙湖打造成国际体育旅游基地，依托抚仙湖水资源优势，开发运营帆船、游泳、跑步、骑行、健走、海上垂钓、沙滩排球等体育旅游产品，打造全民参与的蓝色抚仙湖运动休闲带。2016年抚仙湖在中国体育文化博览会、中国体育旅游博览会中获得“体育旅游精品景区”称号。玉溪市、澄江县等各级政府通过努力将优质的生态环境与国际体育赛事、全民健身计划相结合，坚定不移地走生态+旅游+大健康产业道路。

（四）利用“世界深蓝湖区、地球生命起源、古滇文化印迹”名片优势

图2 抚仙湖生态湿地 摄影：张睿

玉溪市政府围绕“十三五”规划，为更好融入国家提升服务业比重的产业优化升级战略重点，对抚仙湖周边旅游业定位国际化、高端化、特色化，合理利用世界名片“世界深蓝湖区、地球生命起源、古滇文化印迹”，引导生态文化旅游业发展，积极优化旅游配套设施，创建国际一流的休闲旅游度假区，如引进港中旅山地运动、雪域飞鹰等新业态旅游项目，优质开发帽天山、仙湖湾、明星鱼洞、碧云寺等景区资源，合理进行啰哩山、松子园、小凹等特色旅游村建设。2017年6月，抚仙湖·广龙小镇云南省特色小镇入选国际水平、全国一流、全省一流特色小镇创建名单，这标志着抚仙湖从省内旅游度假胜地转变为全国旅游度假胜地，广龙小镇将成为云南旅游会客厅，进而促进当地经济的可持续发展，提高人民生活水平。

（五）加快区域旅游合作，优化高铁配套交通线路

结合抚仙湖周边地区的景点，如帽天山风景名胜区、禄充风景区、澄江化石地展览馆、石林风景区、古滇王国等，通过优化交通线路、提升旅游品质来吸引游客。为此，玉溪市政府配套出台了《玉溪市2017年五大基础设施网络建设计划》《玉溪市中心城区有轨电车线网专项规划》等文件。根据该计划，政府提议在抚仙湖等五大湖地区建立轻轨环线，依托加快昆明轻轨建设的基本条件，在大湖区（滇池、阳宗海、抚仙湖、星云湖、杞麓湖）建设轻轨环线，融入昆明的轻轨交通体系。

玉溪轨道交通将由两部分组成，第一部分：按照玉溪市轨道交通规划线路，将在昆明呈贡的圆宝村站与昆明地铁9号线换乘，沿东南方向经昆明与玉溪交界的提古村一带进入玉溪，形成一条主要干线（呈贡-澄江-江川-红塔区-峨山）、两条支线（江川-通海、江川-华宁）的轨道交通网，全长156公里左右；第二部分：抚仙湖周边的有轨电车位于禄充、阳光海岸一带，将樱花谷、寒武纪乐园等串联。2017年7月，玉溪市政府与企业签订合作协议，抚仙湖还湖跨座式单轨“云轨”项目落户，建成后将成为抚仙湖高铁配套的亮点。

五、结语

抚仙湖位于云南省中部玉溪市，是中国最大的深水淡水湖，蓄水能力超过200亿立方米，水质保持了I级标准，是中国最好的天然湖泊之一。因此，保护抚仙湖旅游资源，避免过度开发，是高铁时代下政府科学公共管理抚仙湖的首要准则。一直以来，抚仙湖以其绮丽迷人的自然景色、神秘而动人的传说、深厚的人文底蕴，备受世人青睐，被比作镶嵌在云贵高原上的一颗璀璨明珠，是云南文化旅游产业经济带的重要组成部分，也是云南城市经济圈的重要资源。因此，如何在高铁经济的背景下，在保护抚仙湖生态环境的前提下，从公共政策的角度发展抚仙湖旅游业，成为值得探究的重要课题。