强疆固边与西藏边境城镇体系建设

(四川大学a.城市研究所,b.历史文化学院,成都610064)

边境地区对于每一个国家而言都至关重要，对于中国这样的大国来说更是如此。有研究者认为：“边境地区地处我国对外开放的前沿，是确保国家安全和生态安全的重要屏障，对于经济发展、边疆稳定、民族团结、周边安宁意义重大”[1]。强疆固边，乃国之大事。强疆固边的方略和措施在不同时代和不同国家有所不同，但无论是古代还是当下，无论是中国还是外国，强疆固边都离不开边境城镇的发展与支撑。在中国数千年的发展历程中，历代中央政府都十分重视对边境地区的开发建设，屯兵筑城则是从先秦时期一直到当代的一项重要国防举措，尤其在北部和西北部边境地区，屯兵筑城发挥了重要的国防保障作用。西藏位于“世界屋脊”，作为中国西南内陆边疆的重要区域，有着特殊而重要的战略地位[2]。西藏有4500多公里的边境线，边境地区总面积达34.35万平方公里，但城镇总数少、规模小、功能不全、区域聚集力和辐射力薄弱，对于强疆固边的支撑作用较微。西藏与印度等国接壤，其边境线未正式划定，长期存在若干争议。在当今风云变幻莫测的国际环境背景下，加强西藏边境城镇体系建设，已经不仅是西藏的地方问题，而是关系到中国的国家整体安全，也关乎西藏的整体发展和南亚和平，其必要性、迫切性和战略性不言而喻。目前，学术界对西藏边境城镇的研究较为薄弱，CNKI数据库有关西藏边境地区研究的文章较少，且多从政治、边贸、旅游、扶贫等视角进行研究，较少论及西藏边境城镇体系建设，更无从国家战略层面来思考西藏边境城镇体系建设的文章发表。故本文试就此进行探讨，以求教于方家。

一 西藏边境城镇的历史与现状

西藏边境城镇文明兴起甚早。据记载，古象雄王国的都城位于“冈底斯山西面一天路程之外”[3]，冈底斯山被西藏人视为主神所居之地，吸引着西藏及中亚、南亚的朝圣者，故其周围出现了一批因宗教朝拜和民间贸易而兴起的固定场所，成为西藏边境城镇的雏形。吐蕃政权时期，西藏边境地区与“南方门地、印度进行大米、糜子等粮果贸易，同西方波斯、尼泊尔、拉达克开展吐蕃织氆氇不可或缺的颜料草、紫梗贸易”[4]93，吐蕃政府为此专设“商官”，以加强对外贸易的管理。17世纪初，随着边贸的进一步活跃，西藏边境兴起了一批包括甲岗、普兰、吉隆、聂拉木、错那、定结、帕里等在内的著名边贸市场，这些市场逐渐固定化并发展为重要的边境城镇。清以后，强疆固边成为这些城镇的重要功能，“不再是单纯的自由贸易通道，而是国与国间的军事前沿”[5]。但是，由于西藏边境地域辽阔，边境城镇十分稀疏，中央政府无力对西藏采取如同在新疆一样的屯兵筑城等国防举措，造成西藏边境空虚、国防薄弱的危局，以致乾隆年间廓尔喀(今尼泊尔)两次入侵时西藏边境城镇都未能发挥御敌的重要作用。晚清西藏部分边境城镇开埠通商，亚东、江孜、噶大克等边贸城市随之兴起，“西藏城市逐步发展为与周边国家各种交流的纽带”[6]59。西藏和平解放以前，边境城镇虽有较稳定的发展，但仅限于亚东、江孜、噶大克等几个重要边境口岸，其发展规模和速度均十分有限，其强疆固边的能力也十分薄弱[7]。

1959年西藏民主改革以来，党中央、中央政府与西藏地方党委、政府高度重视西藏边境地区的发展，并采取了一系列重要举措来推动边境地区的发展。改革开放以后，西藏边境地区呈现出前所未有的发展势头。1980年3月，中央第一次西藏工作座谈会召开，提出“建设边疆，巩固边防”的发展目标，推动了西藏对外贸易的稳步发展，促进了西藏边境城镇建设。2010年1月，中央第五次西藏工作座谈会进一步提出了“加快南亚陆路贸易大通道建设”的战略目标。随后，西藏自治区党委和政府在分析西藏边境口岸现状、优劣条件及发展前景的基础上，不失时机地提出了建设“一干线、两基地、三出口”的南亚陆路贸易大通道战略框架①以及“围绕建设南亚陆路贸易大通道这一目标，重点建设吉隆口岸，稳步提升樟木口岸，积极恢复亚东口岸，逐步发展普兰口岸和日屋口岸”的口岸城镇发展目标[8]。实施“十一五”规划期间，西藏政府每年都安排专项资金用于口岸建设，改善了口岸城镇的通关环境和发展条件。近年来，西藏政府相继编制《十二五国民经济与社会发展规划》《十三五国民经济与社会发展规划》，围绕“脱贫攻坚”战略，提出并实施了一系列关于加强边境地区建设的举措。中共十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视边境地区的发展。2015年8月，习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上提出：“必须坚持治国必治边、治边先稳藏”的战略思想，将富民兴边提升到西藏工作的重要原则的高度来加以强调[9]。2017年，国务院颁布了《兴边富民行动“十三五”规划》，将包括西藏在内的内陆边境地区的发展提到国家层面来规划。半个多世纪以来，在国家政策的强力扶持之下，西藏的交通、能源、通信等基础设施不断改善，边境地区呈现出“综合经济实力明显增强，基础设施和基本公共服务体系不断健全，边民生产生活条件大幅改善，对外开放水平持续提高，民族团结和边防巩固效果突出，各族群众凝聚力和向心力显著增强”[10]，边境城镇发展取得了长足进步,为西藏对内对外经济文化交流提供了便利条件[11]373。

1.边境城镇有较大发展。新中国建立以后，西藏边境城镇得到较快发展，一是完善了边境地方行政层级建制；二是对边境城镇进行了规划与建设；三是建设了樟木、吉隆、日屋、普兰和亚东等边境口岸，使之成为连接尼泊尔、印度的主要边贸口岸城镇。其中，樟木、吉隆、普兰为最早的一类陆路口岸，日屋为二类陆路口岸，亚东口岸2006年恢复开放后也成为一类陆路口岸，进入到边境贸易发展的快速通道。由于各边境地区的自然地理环境不同，所邻国家的开放程度和需求不同，各边贸城镇的发展有着各自的特色和差异。

2.逐步形成了边境城镇行政体系。西藏民主改革以后，随着中央对西藏管理的加强，西藏边境地区先后形成了由林芝地区的墨脱县、米林县、察隅县、朗县，山南地区的洛扎县、隆子县、错那县和浪卡子县，日喀则地区的定日县、康马县、定结县、仲巴县、亚东县、吉隆县、聂拉木县、萨嘎县、岗巴县，阿里地区的普兰县、札达县、噶尔县和日土县等21个边境县、104个边境乡以及28个边境市场构成的边境城镇行政体系[12]4。西藏边境线上有312条对外通道，其中常年性通道44条，而边境城镇既是这些通道上锁钥边陲的国防载体，又是我国面向南亚的重要商贸基地。西藏21个边境县城和104个边境乡镇较前有了很大的进步，产业结构有所改变，尤其是二三产业得到较大发展，居民的收入有大幅度增加。

图1.西藏主要边境城市示意图

西藏边境城镇虽然半个多世纪以来有了较大的发展，但由于自然环境、政治、经济、社会和交通等因素的制约，仍然呈现出少、小、散、弱、差等特点，相比国内其他内陆边境地区城镇来说，其发展仍显缓慢。

1.城镇数量少，分布稀疏。西藏边境地区面积达34．35万平方公里，是浙江省的3倍、江西省的2倍，略小于云南省，但由于多高山峻岭深谷、海拔高、气候恶劣、生态脆弱，人口数量极少，至今仅约40余万人，平均每万平方公里有1万余人。其很多地方是无人区，部分建制乡人口极少。如“位于喜马拉雅山脉南麓、中印边境线上的玉麦乡，是中国人口最少的行政乡”，曾经只有1户人家、二三个人，近年仍只有“9户人家32人”[13]。自然地理条件的恶劣和人口总量的稀少，决定了西藏边境地区城镇数量少、密度低，平均每1.63万余平方公里才有1个县城。另外，由于边境地区的自然条件差异极大，城镇空间分布极不均衡，主要沿通往西藏腹地城市的交通线分布，各县级城镇之间的联系极为薄弱。

2.城镇规模小，城市化水平低。西藏边境地区生态环境较脆弱，对外交通极为不便，地区总人口数量甚少，平均每县总人口2万人左右，部分县人口仅万余人。人口总量少，决定了城镇人口规模小，使城镇的内生聚集力不强，吸纳人口的能力薄弱，城市化水平普遍偏低。据记载，2014年，西藏城镇化率为25.75%。而且，边境地区的城市化水平又普遍低于西藏整体城市化水平。据统计，在2000年第五次全国人口普查时，吉隆县总人口数为11837人，其中农业人口9244人，牧业人口1959人，非农牧业人口为634人[14]132，城市化水平约为5.36%；察隅县总人口24826人，其中农牧民22749，城镇人口2077人，城市化水平为8%[15]147。由于西藏边境地区城镇化水平普遍较低，城镇用地空间规模和人口规模普遍较小，大的县城人口至多二三千人，小的县城人口仅千余人，如2011年底亚东县城人口仅1656人。西藏边境地区对外交通极为不便、经济长期发展滞后，大多数城镇基础设施较为落后、功能不全，不少城镇距边境线较远、应急反应能力较弱，边境一旦有事，边境城镇所能为国防提供的后勤保障和支撑作用十分有限。如隆子县城距边境线玉麦乡有200余公里，大部分道路是泥泞山路，运输人员和物资极为不便。因此，西藏边境城镇的规模和发展现状，与其重要的战略地位极不相称，不利于边防巩固。

3.边境城市经济结构不合理，内生发展动力不足，造血功能不强。由于多种因素的制约，西藏边境地区各县的经济发展水平较低，即便位于藏东南海拔较低、自然条件较好的察隅县、亚东县，其经济发展水平也较为落后。据资料记载，察隅县，2005年国内生产总值仅1.76亿元，2016年虽增至7.73亿元，但人均GDP仅3万元左右，远低于同期中国人均GDP5.4万元的水平；亚东县，经济发展水平也相当低，2013年国内生产总值为4亿元，人均GDP为3.4万余元。西藏边境地区各县的经济结构多不合理，农牧业占比过大，近年来第三产业虽然有较大发展，但仍低于第一产业。西部大开发以来，中央和各省市加大对西藏的对口支援力度，虽然短期内的作用明显，但这种输血式的发展并未能改变这些地区的双重经济结构，其发展动力仍显不足。

4.交通等基础设施较为落后，城镇对乡村的带动作用不强，各类人才严重缺乏。在中央及各省市的强力支援下，西藏经济社会发生了翻天覆地的变化，但其发展极不平衡，边境地区的发展总体上落后于一江两河流域地区。由于多种因素的制约，西藏边境地区的交通条件尽管有较大改善，但与一江两河地区相比，其差距仍然较大，而交通的落后又进一步制约了边境地区经济的发展，边境地区的人均收入多低于一江二河流域地区。由于边境地区自然条件较差、生活条件艰苦、交通困难，很难吸引西藏和内地各类人才前往边境城镇创业和发展，导致行政和企业管理、科技和教育等领域的各类人才极度缺乏，甚至也出现了现有人才外流现象。除城镇人口外流明显外，部分自然村人口也逐渐减少，甚至出现个别定居点废弃的现象。

从整体而言，西藏边境城镇虽然半个世纪以来有了较大发展，但仍呈现出数量少、规模小、稀疏分散、功能弱、设施差等特点，发展仍十分缓慢。正因如此，边境城镇及其交通体系对国防的保障和支撑能力较弱，军民融合程度较低，地方基础设施建设和国防建设契合度不够，地方的国防应急能力有待进一步整合提升。西藏边境城镇的这种发展现状，与其重要的战略地位极不匹配，不利于边境地区的开发、发展以及国防的巩固。

二 西藏边境城镇面临的重要发展机遇和挑战

近年来，随着中央关于兴边富民、脱贫攻坚等重要决策的提出，边境地区建设被提升到国家战略层面，为西藏边境城镇发展带来了前所未有的机遇与挑战。一方面，国家政策的大力扶持，“一带一路”发展战略的实施，交通条件的快速改善，内地和西藏之间联系加强，为西藏边境城镇的发展带来了巨大机遇；另一方面，恶劣的自然地理环境，相对滞后的城镇化、现代化发展水平，仍然严重制约着西藏边境城镇的发展，尤其是复杂的国际局势以及遗留的边境历史问题，使西藏的边境城镇发展面临诸多不确定性挑战。因此，在新时代，要有新目标、新理念、新战略、新视野，要充分把握时代机遇与挑战，加强对西藏边境城镇体系的系统研究、规划和建设。

(一)新时代迎来的重要发展机遇

1.西藏边境城镇发展受到党中央与西藏自治区党委政府的高度关注和支持。西藏民主改革以来，西藏边境地区的发展就一直受到党中央的高度重视。随着全面建成小康社会进入决胜阶段，“脱贫攻坚”战略的全面展开，兴边富民行动“十三五”规划的实施，国家对边境地区的全方位扶持力度不断加大，西藏边境城镇建设迈上了新的台阶。中共十八大以后，中国进入新时代，以习近平同志为总书记的党中央在国家安全和边境建设方面有了新理念、新思路、新战略，尤其是创造性地继承和发展了老一辈国家领导人治藏治边思想，在2015年8、9月间，提出了新时代“治国必治边、治边先稳藏”的战略思想和“六个必须”的治藏方略以及“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的工作原则[16]。2017年10月，习近平总书记在《十九大报告》中明确指出：“要大力支持民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，推进西部大开发形成新格局，加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。”[17]为了深入贯彻落实十九大精神，西藏自治区党委和政府牢牢把握加快边疆发展、确保边疆巩固和边境安全这条主线，“把促进边民脱贫致富和守边固边紧密结合起来”[18]，并就加快边境发展做出重要部署，制定出台了《西藏自治区边境地区小康村建设规划》，预计总投资301亿，开展“水电路讯网、教科文卫保”等“十项提升工程”[19]，着重安排边民生产生活条件改善项目，同时充分考虑边境与周边区域在交通、能源、水利、通信等基础设施的互联互通以及教育、卫生、文化等基本公共服务的均衡发展。这些举措充分表明了党中央与西藏自治区党委、政府对加强西藏国防和边境城镇建设的高度重视和支持，为西藏边境城镇体系建设提供了坚实的政策保障。

2.西藏被纳入“一带一路”总体布局，为边境城镇建设与发展带来了强劲的经济驱动力。青藏高原在历史时期就形成了“高原丝绸之路”，连通祖国内地与东南亚。2013年，习近平总书记提出建设“一带一路”战略构想，并将“一带一路”建设与“人类命运共同体”构建相结合，逐渐得到越来越多的国家和人民认同，成为新时代我国建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的强劲引擎。2015年，中国政府发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，将西藏纳入“一带一路”总体布局，明确提出要推进西藏和尼泊尔等国家的边境贸易和旅游文化合作。加强高原丝绸之路建设，是党中央准确研判国内外发展局势，立足于历史与当前，综合考虑并深刻分析西藏社会经济发展内在规律和阶段特征之后所作出的具有深远意义的重大战略决策，为西藏的发展带来了重要的机遇。2017年3月，以共建“一带一路”为契机，习近平总书记会见尼泊尔总理，就推进双边互联互通、自由贸易等达成共识，西藏边境城镇成为中国面向南亚开放的门户，“有望借助南亚大通道建设，通过中尼合作拓展面向南亚国家的更广泛合作”[20]。南亚地区有7个国家，15.6亿人口，贸易需求巨大。一直以来，我国出口到南亚的各类物资主要采取海运方式，时间长达45天左右；但是，如果使用从兰州经青藏铁路到日喀则、再换公路运输到吉隆口岸出境尼泊尔的陆路通道，则仅需7天左右时间。这一陆路通道成为我国内地通往南亚最便捷、最高效、最安全的商贸通道，对南亚商界极具吸引力。近年来，在优化升级国道318的基础上，川藏高速公路、川藏铁路正加快建设，在数年内即可建成通车。这两条川藏之间的交通大动脉的建成，将彻底改变川藏之间落后的交通运输条件，有效地衔接长江经济带与高原丝绸之路，为西藏边境城镇发展带来更强劲的持续发展动力。

3.新时代党中央决胜西藏脱贫攻坚与实现区域均衡发展的新理念与新战略，给西藏边境城镇体系建设带来了深远影响。西藏是中国最大的集中连片贫困地区，边境地区自然生存条件更为脆弱，城镇化率低、内生增长动力不足，这些都是西藏脱贫攻坚的难点和重点。加强边境城镇建设，以新型城镇化来引导贫困人口向城镇集聚。大力推进城乡基本公共服务建设，推进农牧产业升级转型，增加就业岗位，实现农牧民就地城镇化，是实现精准扶贫、精准脱贫的长效举措。十八大以来，国家“安居工程”及“脱贫攻坚”工作在西藏深入实施，西藏边境地区包括住房、交通、通信、能源在内的基础设施建设都得到了较大发展。“十二五”规划期间，“西藏自治区投入2.5亿元口岸专项建设资金”[21]，使各大口岸城镇的基础条件得到有效改善。据最新统计，2016年，毗邻不丹的山南浪卡子县普玛江塘乡镇农牧民人均纯收入达到10110元，在西藏众多边境乡镇中率先脱贫；2017年底，该县措果等3个行政村镇的农牧民住进了水、电、路、讯、网一应俱全的房子，实现了从“地窝子”到“小康房”的历史性飞跃[22]，反映出高原边境地区正在发生着历史性深刻巨变。

4.十七省市持续援藏，为西藏边境城镇发展提供了强大助力。1994年，中央第三次西藏工作座谈会作出“对口援藏、分片负责、定期轮换”的重大决策。20年来，各对口援藏省市和单位基于西藏实际，不断创新形式，加大援助力度，广大援藏干部继承和发扬“老西藏精神”，和西藏各族群众一道创造了一个又一个奇迹[23]。中共十八大以来，各省市持续推进并加强对口援藏，从而使西藏的发展速度不断加快，不少地区出现了跨越式发展，西藏边境城镇发展出现了较大变化。

可以说，在党中央的正确领导下，西藏边境城镇体系建设在新时代迎来了前所未有的发展机遇和有利条件。因此，当下重要的问题是如何抓住机遇，迎接挑战，推动西藏边境城镇发展进入新台阶。

(二)面临的问题与挑战

1.高海拔的气候和地理条件挑战。西藏高原为世界第一高原，被称为“地球第三极”，其高海拔气候条件异于内地，表现为空气稀薄、含氧量少、气压低，生态环境脆弱。西藏边境地区的自然条件，较其他地区更为恶劣，每至冬季寒冷异常，“湖泊悉作坚冰”，一般植物乃至灌木、杂草都难以生长，耐寒的野生牦牛亦难免冻死[24]52。内地人到西藏边境地区多难适应，“往往觉其心脏神经消化皆甚不便”[25]11，甚至遭遇不测。据记载，康熙五十九年，有300名内地士兵，“自云南派至西藏，屯于瓦河一柱峰下，中夜风雪大作，人马悉行冻死”[26]8。因而，严酷的高海拔地理和气候条件成为制约内地人前往西藏边境地区开发、工作和生活的一个重要因素，这同时也是内地进藏干部有相当部分人不愿意扎根西藏的一个重要原因。至于地理位置更加偏僻的西藏边境城镇，相比拉萨等城市就更加缺乏吸引力，即便是西藏本地的干部和知识分子对于到边境地区工作也有多种顾虑。据调查，“许多受过高等教育的青年汉族干部和知识分子们既不能经常返回内地探亲，又无法消遣时光”，“考虑到自身以及孩子的健康，许多内地的汉族职工不愿意迁到西藏或其它位于高原的藏区工作”[27]78。改善西藏边境自然生态环境，利用科学方法提升内地人在高海拔地区的生活适应能力，成为西藏边境地区城镇开发建设的一个重要突破口。

2.相对滞后的城镇化和现代化水平的影响。西藏和平解放以后，城镇建设开始步入正轨，城镇化水平持续提升，但由于多种因素的制约，其城市化和现代化水平较为落后。

图2.1980-2013年西藏与全国城镇化率对比图②

从图2可见，1980-2013年，西藏城镇化率始终大大低于全国平均水平，且这种差距有不断扩大的趋势。2013年，西藏城镇化率为23.7%，相比全国平均水平53.7%低了30个百分点，相比西部地区平均水平45.4%低了21.7个百分点[28]。相比之下，西藏边境地区的城镇化率普遍在20%以下，既低于西藏一江两河流域地区，更远低于全国城市化平均水平，与同处西部的新疆边境城镇化水平相比也有较大差距，这再次印证了西藏边境地区城镇化水平低下的情况。

3.复杂的地缘政治与国际局势带来的不确定性挑战。近代以来，中印之间因边界未正式划定，致使边境争端不息，印度多次伺机蚕食侵吞中国的领土，特别是其以非法划定的麦克马洪线为依据长期侵占中国藏南约9万平方公里的领土。近年来，印度更是动辄挑衅中国。2017年6月，印度制造了举世瞩目的“中印洞朗对峙事件”，虽然党中央以非凡的智慧化解了这次危机，但中印冲突隐患仍存。“洞朗危机”之后，印度计划在印中边界附近修建17条高速隧道，总长约100公里，以达到对中印边界的控制[29]。2017年12月31日,印度内政部长辛格慰问印藏边境部队，表示要强化边防基础设施建设。2018年1月15日，《印度时报》称，印军第13个五年计划,即2018至2023年“军队资本采购计划”(SCAP)，计划积极发展基础设施，包括改善道路和物流等。历史遗留下来的中印边境争议问题，一直潜藏着危机，在当今日益复杂多变的国际形势下，一旦出现诱因就可能爆发为冲突。因此，中国政府除了在西藏边境地区加强国防力量外，还需要加强对西藏边境城镇体系建设，特别是要通过军民融合、军民共建来完善边境城镇功能，提升其综合能力，以达到强疆固边的目的。

三 加强西藏边境城镇体系建设的思考

习总书记高瞻远瞩地指出：“治国必治边，治边先稳藏。”要稳藏必兴边强边，而兴边强边重点应在边境城镇体系建设。加强西藏边境城镇体系建设，就是深入贯彻落实党中央关于“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”治藏方略的具体举措。当前，应当以举国之力，高起点地建设西藏边境现代化新型城镇，改善边境交通，发展边境经济，促进边境经济社会的协调发展。

(一)从国家战略出发构建多层级边境城镇体系

城市体系“是一群城市根据其大小、功能和相互作用的类型而组成的等级体系”[30]，“是一个开放的、适应性极强的系统，不断改变着本身的结构和与外部联系的方式”[31]169。西藏地广人稀，城镇数量稀少且分布极为分散，而且各城镇之间距离甚远，在120多万平方公里的土地上只有140个不同类型的城镇，在4500多公里边境线上仅有21个县级城镇，难以形成合理的城镇分工与合作，难以构建成合理的边境城镇体系。西藏边境城镇少、小、散、弱、差的发展现状，仅依靠西藏边境地方政府的力量，很难使其短期内发生大的改变，因此，必须将西藏边境城镇体系的研究、规划与建设提升到国家战略层面，做好科学规划、顶层设计及制度创新。同时，西藏边境城镇规划和建设要在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，在中央政府的直接领导下，相关部委、地方政府和边防部队形成多方合力，立足于中国国情和西藏区情，遵循西藏边境城镇的发展规律，高起点、高标准、高规格地对边境城镇体系进行科学规划和建设，并将其规划和建设深度融入到西藏自治区“一圈两翼三点两线”③城镇空间新格局的战略布局之中，因地制宜、有所侧重地在漫长的西藏边境地区构建起多个区域性城镇体系。

首先，分层次地发展边境城市，打造边境区域中心城市。根据边境情况，在每一个区域内选择一、二个条件较好的县级城市，加大培育力度，着力优化产业结构，加强市政基础设施建设，提升城市管理水平，增强城市聚集力和辐射力，使之成为边境区域中心城市，以此来带动区域内小城镇和村寨的发展。

其次，积极重点发展边贸口岸城镇。目前西藏有五大边贸口岸城镇，其发展基础良好，应将各边贸口岸建设与城镇发展相结合，增强边贸口岸城镇之间的联系和交流。这些口岸城镇要以建设南亚陆路贸易大通道为主要发展目标，要进一步加大开放程度与通关能力，在适当的时候以这些口岸城镇为基础建设西藏边境自贸区。

再次，加强边境地区一般城镇和村寨建设。西藏边境地区是“我国贫困发生率最高、贫困程度最深、扶贫成本最高的地区”，其发展水平在很大程度上影响着西藏的整体稳固与发展，因而近年在加强边境城镇体系建设的同时，西藏自治区已经启动了边境小康村建设工程，“倾力建设628个边境小康村”，“涉及6.216万户，约24万人”[32]。我们认为，还应将小康村寨建设与边境城镇建设相结合：一是要加快区域农牧业结构转型升级，提升农牧业的现代化水平，拓展农牧民就业渠道，促进农牧区人口向城镇适度集中，进一步实现农牧民“就地城镇化”；二是要全力建设包括“水电路讯网、教科文卫保”等在内的边境地区基础设施，将区域中心城市与边境城镇和村寨连接起来，从而带动边境乡村农牧经济发展和社会进步，力争实现边境地区跨越式发展，从根本上解决边民的贫困问题，满足边境地区人民群众对美好生活的向往与愿望。

(二)借鉴新疆生产建设兵团城镇建设经验，建设西藏边境兵团城镇

从汉代开始，中央政府即在西域实施屯兵筑城的国防方略，“已有2000多年历史”[33]123。新中国建立后，借鉴历史上“屯兵固边”经验，中共中央和中央人民政府在新疆组建了生产建设兵团，建设了“兵团城镇”，实行党政军企高度统一的特殊管理体制。经过半个多世纪的发展，新疆生产建设兵团承担了国家赋予的屯垦戍边重要职责，建立了党政军企合一的管理体制，并形成了比较完善的城市体系，尤其是在边境地区分布了数量较多的军政合一的现代化城镇“团场”，既巩固了国防又发展了经济和城市。据统计，从2010年至2015年，新疆“兵团城镇人口达到182万人，城镇化率达到65%以上”[34]，形成了“以10个城市及10个垦区中心城镇为骨干的城镇体系”[35]。西藏在历史上虽无屯兵固边的先例，但在新时代背景下，在西藏边境地区建设“兵团城镇”也具有相当的条件。目前，可以借鉴新疆“兵团城镇”建设的成功经验，并结合西藏边情，在西藏边境地区实施“新时代军民共建西藏边境新型城镇计划”，建设西藏边境“兵团城镇”。在建设西藏边境兵团城镇过程之中，要注意以下两点。

首先，要分区域、因地制宜地实施西藏边境城镇人才引进政策与经济开放政策。一方面，在海拔较低、承载力较强的西藏东南部边境地区，参照新疆建设兵团的经验，通过实施内地人才赴藏政策，吸引广大内地青年加入西藏生产建设兵团，扎根西藏，建设半军事化的“西藏兵团城镇”；并且，通过国家对西藏实施资金、产业、税收、金融等方面的开放政策，引导国内经济要素和社会要素向西藏兵团城镇聚集。另一方面，在海拔较高、内地人不能很好适应的西藏西北部边境等地区，以吸纳川滇甘青藏区爱国藏族青年为主，广纳各族有志青年，建设“西藏兵团城镇”。当前，川甘青滇藏区的富余人员较多，他们较内地一般人更能适应高原气候，可以长期扎根西藏边境地区。因而，以吸纳川甘青滇藏区藏族青年为主，在藏西北边境地区建设“西藏兵团城镇”，具有一定的可行性。

其次，弘扬军民共建、军民联防、军民融合的“老西藏精神”，实施“新时代军民共建西藏边境新型城镇计划”。“军民共建边境新型城镇”需要从国家层面来推动。所谓“军民共建”，即充分调动西藏边防部队与当地政府与居民的积极性，军民一家，坚持“屯兵与安民并举，固边与兴边并重”[36]。一方面，充分发挥西藏各级地方政府和民众的作用，共同参与边境新型城镇即“兵团城镇”建设，实现多领域内军民融合、军民共建、军民共同发展的新格局，增强地方对边防部队的后勤物资供给等支撑能力。另一方面，军队要在建设“兵团城镇”中发挥主体作用，积极主动地参与，特别是在边境城镇“政治、经济、社会、文化和生态五大建设”过程中，要充分发挥军队在科技人才、物资供给、资金调配方面的优势作用，将守边固边、军队给养、后勤保障等方面的军队国防建设与地方城镇建设结合起来，以国防建设促进城镇建设和城镇发展，通过军民融合途径构建起反渗透、反侵略的钢铁长城。

(三)以“强基固边”“富民兴边”为重要理念，全力推进西藏边境城镇基础设施建设

西藏边境地区基础设施建设长期滞后、欠账太多，加上西藏边境城镇体系建设是一项长期而复杂的工程，投资大、收效慢，仅靠西藏地方财力难以支撑其发展，因此，除内地省市对西藏边境城镇实行对口援建外，还须从国家层面对其进行政策倾斜和资金、技术支持。国务院在关于兴边富民行动“十三五”规划中，提出了“强基固边”九大工程，包括沿边公共设施建设、边境交通脱贫攻坚、“一带一路”国际铁路通道建设、沿边铁路及沿边公路贯通、土地整治、边境农村饮水安全、边境地区信息安全、沿边重点城镇建设、边境地区少数民族特色村镇工程建设等九个方面[10]。有关部门不能只从经济效益的角度来看待相关基础设施的建设，而要从政治高度，从国家安全和军事战略的高度，从民族团结、社会稳定的高度，来制定相关政策措施，推动兴边富民行动规划的贯彻落实。

一是加强西藏边境综合交通体系建设。西藏边境地区落后的交通格局，需要国家在铁路与公路建设等方面投入巨额资金和科技力量，加快川藏铁路和川藏高速公路建设，进一步完善青藏铁路干线，整治青藏公路和川藏公路，积极规划、建设边境地区的公路和铁路，借力于“一带一路”国际铁路通道建设工程，研究建设日喀则-吉隆铁路，着力保证边贸城镇与中国内地和南亚各国通道的通畅。此外，有关医疗、公共卫生等其他服务性设施的建设也应该纳入边境城镇一体化建设之中。

二是高度重视西藏边境通讯设施的建设。便捷的通讯网络与物联网络，不仅可以改善边境地区居民的生活水平，还能促进经济发展和社会进步，改变人们的价值观念和生活方式。新中国建立以来，西藏的现代通讯事业取得长足的进步，“从无到有、从小到大，一个适应西藏经济社会发展需要的通信网络逐步形成，通信业务市场进一步开放并逐步繁荣，通信业务日趋多样化、综合化，全区通信业实力不断壮大”[37]，但相较于国内其他省区，西藏的通信发展仍然具有一定的差距，而边境地区的差距更大。通信发展惠及民生，更与社会稳定及边防安全息息相关，因而，提高西藏边境城镇通讯网络建设，完善边防边控通信设施，十分重要和迫切。

(四)坚持资源开发与生态保护并重的原则，大力发展边境城镇经济和旅游经济，推动农牧民就地城镇化

“产业是一个城镇可持续发展的内在驱动力，而城镇又可作为产业稳定发展的关键承载空间”[38]，故西藏边境地区城镇体系建设的一个重要路径就是“以产促城，以城兴产，产城融合”[39]。西藏边境地区城镇因地处偏远、人口稀少，自然环境还处于纯天然状态，拥有丰富的自然景观与人文景观，原始森林中不仅野生动植物种类较多，而且风光秀丽、景色优美，但这些地区的自然生态环境极度脆弱，易遭破坏,加上交通不便，因而不宜大力发展现代工业，而应在“一带一路”的战略框架下，大力发展转口贸易、特色旅游和特色农牧产品加工业。随着川藏高速公路和川藏铁路的建设，内地与西藏之间的交通联系将发生根本性的改变，“高原丝绸之路”的发展将突破瓶颈，进入井喷状态，转口贸易将成为西藏边境城镇的重要功能之一。另外，雪域高原旅游近年来已经成为旅游热点，随着边境地区交通、通讯的改善，独具特色的西藏边境旅游将成为海内外游客的重要目的地。因而，加快推进西藏边境城镇市政基础的转型升级和社会服务体系的完善，促进产业与城镇之间相互协调与持续发展，具有重要的意义。此外，西藏边境地区部分农村居民居住非常分散，似可运用国家力量实行“生态移民”政策④，推动边境地区农牧民就地城镇化。可以通过“鼓励广大农牧民到边境城镇定居兴业，稳固边境人口”[28]；同时通过逐步把西藏边境生态脆弱区或重要生态功能区的居民转移到附近城镇，以扩大城镇人口规模。

总之，西藏边境城镇建设和旅游开发要有生态文明观，要按照习总书记所提出的“五大发展”理念，将边境城镇建设与生态环境保护相结合，边境城镇经济发展与美丽西藏建设相结合，实现边境城镇的生态化建设和生态化发展。

四 结论

西藏边疆城镇处于我国对南亚开放的前沿地带，加强边境城镇体系建设，具有重大的战略意义。一是对于巩固西藏边境地区的国防，维护国家安全和主权，具有重要的战略意义，并为军民联合“反蚕食、反渗透”提供了重要支撑，确保一旦发生边境冲突，边境城镇能够为中国军队提供强大的后勤保障；二是有利于促进边境经济发展和社会进步，是西藏精准脱贫、实现区域均衡发展的长效举措，也是不断满足边境地区人民群众对美好生活向往的重要途径；三是有利于以新型城镇化来引导贫困人口向城镇集聚，大力推进基本公共服务建设，推进农牧产业升级转型，增加就业岗位，实现农牧民就地城镇化，推进区域均衡发展。通过全力推进兴边富民工程和边境城镇体系建设工程，有效地改善沿边境民众的生产生活条件，对内有利于增强边境民众的国家自豪感与自信心，进而增强保家卫国、守土固边的责任心和使命感，对外则有利于充分展示中国综合实力和大国形象。同时也要认识到西藏边境城市体系建设的长期性与复杂性，不可能一蹴而就。只要在党中央的正确和坚强领导下，在习近平中国特色社会主义理论思想的指引下，通过国家战略的实施，经过十余年甚至数十年的持续建设，将在漫长的西藏边境线上建立起若干个不同层级的现代化新型城镇，形成较为完善的边境城镇体系，使之成为强疆固边的坚强堡垒和边境发展的增长极，在保护边境安全、巩固国防、维护国家统一等方面起到重要支撑作用，并有力地促进边境城乡发展，改变西藏发展不平衡、供给不充分的状况，实现西藏在本世纪中叶整体达到现代化的发展目标。

注释：

①一线即青藏铁路及拉日铁路、公路等交通网络；两基地即那曲物流中心、拉萨物流中心；三出口即樟木、吉隆、亚东口岸出口。

②本表根据《西藏自治区新型城镇化规划(2014-2020年)》(藏党发〔2015〕3号)中数据制作而成。

③一圈指以拉萨至墨竹工卡、拉萨至泽当为两轴线的拉萨-泽当城镇圈；两翼分别指雅鲁藏布江中上游城镇与尼洋河中下游城镇；三点分别指以昌都卡若区为中心的藏东地区，以那曲镇为中心的藏北地区，以狮泉河镇为中心的藏西地区；两线指边境沿线重点乡镇和交通沿线重要小城镇。

④根据国家发改委国土开发与地区经济研究所关于《中国生态移民的起源与发展》的要求，把位于生态脆弱区或重要生态功能区的人口向其他地区迁移，从而实现经济、社会与人口、资源、环境的协调发展。