网格化治理在社区框架下的运行模式探究

李婷芳

[摘 要]与网格化治理的排头——万米单元网格城市管理新模式相比，现行的社区网格化管理模式具有自己的特点。本文通过在Y市R社区的调研，研究社区网格化管理模式的逻辑起点、发展路径、现状及存在的问题，并构建了社区框架下的网格化管理运行模式，并对网格化治理模式进行了展望。

[关键词]网格化；社区；治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.22.076

[中图分类号]R473.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）22-0-02

0 引 言

2013年11月，以“改革”为主题的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在治理成为主流话语与范式之前，理论的先导和实践的探索便对它进行了充分论证。1999年，俞可平发表论文《治理与善治引论》，次年出版专著《治理与善治》。2004年，北京市东城区试行万米单元网格城市管理新模式，使网格化管理成为治理的一条实践路径。

网格（Grid）一词来源于电力网，是一个信息学概念，指集成或共享地理上分布的各种资源。在英语中，治理表示以执行为目标的组成结构的人员、团体或部门。在古汉语中，治从水，台声，本义是一水名，引申为治水，再引申为一种与动荡相对的安定和谐的状态；理从玉，从理，本义是玉石内部的纹路，引申为顺着玉石内部的纹路切割玉石，再引申为顺着事物的内部逻辑做事。笔者将治理定义为以政府为主力，非政府组织、公民深度参与，多方互动，以达到和谐状态的过程。

1 网格化治理的排头兵——万米单元网格城市管理新模式

2004年，时任中共北京市东城区委书记的陈平设计并运行了一种全新的城市管理模式——万米单元网格城市管理新模式，即运用网格地图的思想，以万米为基本单位，将东城区所辖区域划分为若干个网格状单元，由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控，同时明确各级地域负责人为所辖区城市管理负责人，从而对管理空间进行分层、分级、全区域管理的方法。

该模式将所有的城市部件，如道路、桥梁等编码并录入数据库，建设各级职能部门共享的“网格化城市管理信息平台”，研发出以手机为原型，基于无线网络，用于城市管理监督员现场迅速采集信息与传送的专用移动信息采集器“城管通”，使它具备接打电话、短信群呼、信息提示、图片采集、表单填写、位置定位、录音上报、地图浏览、单键拨号和数据同步等功能。监督员使用“城管通”，能够在第一时间、第一现场对城市部件（事件）发生的问题进行现场拍照、定位、填表、录音，通过无线网络将信息发送到城市管理监督中心。同时，监督员也可以通过“城管通”，接受监督中心的指令，对有关城市问题的处理情况进行核查，实现了对城市问题的快速反映和信息的实时传输。监督中心在得到信息后，甄别后进行立案，并将有关案卷批转到城市管理委员会的指挥中心；指挥中心派遣或协调有关部门进行处理，在处理后将结果反馈给监督中心，由监督中心核查后结案。

2 网格化治理的普遍推行——社区框架下的网格管理模式

2010年，中央政法委、中央综治委确定了包括北京市东城区的35个全国社会管理创新综合试点城市。2013年，十八届三中全会提出“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”，网格化管理开始在全国范围内普遍推行。

网格化管理的核心思想是将特定的管理区域划分为若干个网格，每个网格有特定的人员负责采集信息并上传到特定的系统，并建立一个统一的网格管理中心，为相应的职能部门提供智力支持。

新中国成立后，我国建立了以单位制为主、街道办事处和社区居委会为辅的城市管理模式。政府单位和由政府管理的国有企业单位，采集成员信息并处理与成员相关的公共事务，而社区居委会作为群众自治组织，几乎不处理公共事务。但随着社会主义市场经济体制的建立，私有经济及其带来的社会流动冲击了以政府单位和国有企业为元素的单位制，单位将与其成员相关的公共事务的处理职能交还到政府，政府又将与基层事务直接相关的绝大部分职能下放给最基层的派出机构——街道办事处。随着政府简政放权、购买社会服务和社会管理体制创新，政府招聘社区居委会成员和其他社会人员为社会工作者在其成立的社区工作站工作，并将社区工作站与社区居委会设立在一处，将政府的部分职能和基层事务委托给社区工作站及其工作人员。实施网格化管理之后，又在社区成立网格工作站，并招聘网格管理员负责信息采集及相应工作，将网格工作站与社区工作站设立在一处（也是社区居委会所在的地点）。如此一来，社区党委在组织上领导社区党员，社区居委会联系群众，社会工作站处理政府委托的公共事务，网格工作站负责在社区范围内划分的各网格开展信息采集工作，并将社区级机构的办事地点设立在同一个地方。

但笔者发现这种理论上的社区管理模式，在实际运行中出现了内生性的阻碍。在社区中，党委书记兼任居委会主任，而居委会成员又是社区工作站的社会工作者，社区工作站的站长由居委会主任兼任，随着社区民众选举出来的居委会成员陆续退休，由政府考录的社會工作者在社区工作站中的比例不断上升。值得注意的是，成立社区工作站之前的社区居委会成员几乎不处理公共事务，当社区居委会成员通过政府向他们购买劳动服务而兼任社区工作站的社会工作者时，往往会因年龄、资历以及多年未处理受政府委托的公共事务的惯性思维和依赖路径而甚少参与实际工作，将具体工作交给由政府考录的社会工作者。面对居委会成员的退休，通过政府考录的工作者以及社区工作站的站长（同时也是党委书记、居委会主任）会暗自庆幸，因为居委会成员退休就意味着可以向政府提出招录新的社会工作者，而新的社会工作者将会服从社区工作站的工作安排。但是，进入社区工作站的社会工作者在面对社区民众时，所用的身份是社区居委会成员。在实行网格化管理后，政府将网格工作站与社区工作站设立在一处（也是社区党委、社区居委会的工作地点），已成为党员与向党组织靠拢过程中的网格员受党委书记（也是社区居委会主任、社区工作站的站长）领导，而宜昌市的网格工作站站长由社区党委书记（也是社区居委会主任、社区工作站站长）兼任，并且由于网格工作站使用了社区居委会的工作地点（也是社区工作站的工作地点），网格员的工作不免容易受到包括除了网格工作站站长（也是居委会主任、社区工作站站长、党委书记）外居委会成员在内的社会工作者的领导。社会工作者甚至将社区工作站中承接政府委托处理的事务安排给网格员，而网格员的直接领导—网格工作站站长，同时作为社区工作站的站长。由于社区工作站的事务完成情况会直接影响社会工作者的薪资待遇，对此举是放任乃至支持的态度，网格员便要面对网格内信息采集及处理公共事务两方面工作。

3 厘清概念与关系，寻找社会治理的方向

网格员处理政府委托给社区工作站的事务，从而被迫把时间大多放在办公室中接待办事群众，网格员既当政府的“眼睛”，又当政府的“手”，最终做不好“眼睛”。回顾北京市东城区的万米网格城市管理新模式，招聘了401名“4050”下岗失业人员作为城市管理监督员，每个监督员平均管理12个网格、18萬平方米的区域，平均每两小时巡视一次，发现“部件”损坏和违法行为等“事件”问题后，即用“城管通”向监督中心发送信息。网格化管理模式给社会治理提供了新思路，但是将网格化管理嵌入社区的框架，能够有效发挥网格化管理的优势。James N. Rosenau在《Governance without government》中指出：“治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。”网格化治理在纳入社区框架后，遇到了内生性的阻碍，发生了变异。接下来，笔者将厘清现行城市社区的治理结构。一是政府发挥主要作用。虽然社区是居民自治的平台，不受政府直接辖制，但加强社区管理、提供社区服务、实现社区治理几乎离不开政府的作用。单位制解体后，社区逐渐成为基层与上层信息流通的最主要渠道，而没有政府的支持，社区难以承担社会治理中的主要责任。但是政府在支持社区发展的过程中，也要树立整体思维，加强顶层设计，协调对接社区部门间的工作，如政府各职能部门与街道办事处对接，街道办事处与社区内党委、居委会、社区工作站对接，政府各职能部门与网格管理中心对接，基层网格管理中心与社区网格站对接，避免网格员出现受网格管理中心和政府职能部门多头领导的情况。二是由政府牵头，逐渐促进社区自发的结构优化。社区机构及其关系复杂，有居民自治的机构—居民委员会，也有政府设立的社区工作站和网格工作站，居民委员会与社区工作站、社区工作站与网格工作站的关系构成了社区实际运行中的两大矛盾，再者，社区党委、居委会、社区工作站、网格工作站4个机构的领导职务在实际中由一人担任，更容易导致社区治理结构错乱。厘清社区四个机构的关系，在由社区党委兼任居委会主任、社区工作站长、网格管理站长的同时，回归居委会的自治功能，给经社区居民选举出来的居委会成员发两份工资，一份作为居委会工作人员的补贴，一份作为社会工作者的按实际劳动成果来定的工资，考录的社会工作者则只领工资，并且原则上不得借居委会成员服务社区居民。在居委会、社区工作站、网格工作站分别设立行政主管，在党委书记的领导下工作，但党委书记不直接处理这3个机构的具体事务。网格员负责采集信息及相应工作，只对上一级网格管理中心负责，社会工作者不得向他们安排工作，全心全意做好政府的“眼睛”。

主要参考文献

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[3]方菲.伦理视阈下的农村最低生活保障制度研究[D].武汉：华中科技大学，2011.

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