城市多功能智能杆投资建设运营模式研究

柳庆勇 王海滨 王天小 吴 颢 董国文

中电科新型智慧城市研究院有限公司，广东深圳 518000

城市多功能智能杆是集智慧照明、视频监控、交通管理、环境监测、无线通信、信息交互、应急求助等多功能于一体的公共基础设施。它是构建国家新型智慧城市全面感知网络的重要载体，是承载国家新一代信息通信（5G）基础设施的战略高地，它的诞生将随着城市总体规划和整体更新实现城市基础设施的万物互联，为政府管理者提升城市服务水平和城市治理能力奠定了强有力的基础。

多功能智能杆作为新兴事物，在国内推广应用还处于初级阶段，因为其牵涉的利益面太广，目前尚未形成成熟的建设运营模式。本文通过对城市立杆设施的投资建设运维的现状进行分析总结，同时结合一些大型项目建设的经验和国内其他城市在智慧灯杆推广方面的探索，研究适合多功能智能杆在城市落地开花之道。

1 城市涉杆现状

通过对城市现有涉杆部门的调研，存在以下几个方面的现状。

1.1 各自建设、相互影响

城市各行业主管部门在各自业务职能范围内根据自身需求在不同的时间各自建设路灯、监控、诱导屏、标识标牌等设施，先期所建杆体会被后期建设杆体或广告牌等设施遮挡，导致杆体挂载设施的使用效果受到影响。

1.2 建管分离、升级困难

部分城市的道路照明实行建、管分离，建设主要由交通运输委、市建筑工务署、各区建筑工务局、各街道办负责，建成后移交城市管理部门进行管理及维护；若在城市照明设施上架设线缆、安置其他设施或者接用电源，很有可能影响城市照明设施的正常运行。另外，各部门在自行建杆过程中，由于取电、通讯等资源的分散，导致有业务需求的地方无法完成立杆建设。

1.3 重复建设、互不共享

采用视频监控手段提升业务效能的方式现已渗入到各行各业，各部门对视频资源的共享需求非常迫切，但目前视频监控的建设情况基本都是各部门自行建设，视频数据互不共享，造成城市公共基础设施重复建设和资源的极大浪费。

1.4 各自为政、缺乏整合

目前城市涉杆部门有城管、公安、交警等部门，各部门根据自己的需求多建设的立杆导致城市“多杆林立”，不仅扰乱了市民视线，造成视觉污染，影响出行，浪费了城市土地利用空间，还给城市形象“减分”不少，对深圳、香港这种土地资源极其宝贵的城市来讲更是不堪重负。

2 现有模式对比分析

通过对现有建设项目的投融资模式进行研究，总结起来基本可以分为政府传统投资模式和PPP模式，这两种模式的特点及各自的优、缺点如下：

（1）政府传统投融资模式。特点：政府相关部门负责项目投资，同时将项目建设、运营委托给第三方企业。优点：① 政府掌控力足，可快速落实政府战略；② 项目公益属性较强；③决策流程成熟，能在短期内快速增加有效供给；④ 资产明晰，有利于实现统一运营维护；⑤ 静态财政支出总额相对较低。缺点：① 短期内政府财政支出压力较大；② 项目建设、管理、运营由不同主体承担，不利于风险最优分配和风险转移；③ 项目经营水平参差不齐，运营模式缺乏创新，公共产品和服务的供给效率相对较低。

（2）PPP模式。特点：政府和社会资本共同组建项目公司，并在项目合作期内，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营管理和维护等。优点：① 有效减轻政府当期财政压力；② 充分发挥社会资本优势，有效提高项目建设运营及资金使用效率；③ 建设运营一体化，合理分担项目风险。缺点：① 政府与社会资本存在利益博弈，需政府方加强对社会资本方的履约监管；② 社会资本遴选过程较为复杂，对政府和社会资本双方的履约能力要求较高；③ 静态财政支出总额相对较高；④ 多个运营主体不能达到资源最优化配置。

考虑多功能智能杆的投资建设运营坚持“统筹规划、统一管理、统一建设、统一运营、统一维护、开放共享”的原则和城市立杆建设的现状，建议将政府传统投融资模式作为主要投融资模式。同时，视项目运营情况，鼓励政府采用PPP模式进行融资解决，逐步引入社会资本，优化投融资渠道。

3 成功经验借鉴

3.1 地下综合管廊建设模式

日本综合管廊由政府财政投资建设，管线单位只按照管线传统直埋费用出资，且管线单位可获得政策性贷款分担支付建设费用的压力。管廊建成后，管廊主体由道路管理者负责，管线单位负责维护管理管线本身，政府分担50%以上的管理维护费，其余部分由管线单位分摊[1]。

欧洲综合管廊大规模兴建并形成网络，政府完全主导项目投资建设及后期运营管理。政府出资开展综合管廊建设，建成以后产权归政府所有，避免了管线单位与政府之间关于管廊管廊所有权归属的纠纷。其运营管理通过向管线单位出租管廊空间的形式开展，但没有指定固定的收费标准，而是在管廊所在地议会通过听证确定，根据管廊的实际运营情况进行调整[1]。

中国台湾省城市地下综合管廊建设费用由主管机关和管线单位共同出资，其中主管机关承担1/3的建设费用，管线单位承担2/3，各管线单位以各自所占用的空间以及传统埋设成本为基础[1]。

深圳市综合管廊项目由市政府全额出资并委托市基础设施投资平台公司进行建设并实行统一运营，产权归市基础设施投资平台公司所有，管廊实行有偿使用制度，管廊产权单位通过向入廊管线单位收取入廊费和日常维护费来实现收支平衡，管廊运营不能通过收取日常维护费弥补成本的，政府根据实际情况给予补贴。具体关系如图1所示。

图1 地下综合管廊投资建设运营模式

3.2 深圳市智慧停车设施建设项目

深圳市智慧停车设施建设项目采取政府投资和PPP模式并行，项目涉及的建设内容划分为A、B两部分，A部分为全部土建，B部分为全部设备。由一家市属国有企业的下属全资子公司智慧停车发展公司以政府财政预算资金为主、其他渠道资金为辅完成A部分内容的建设，同时由智慧停车发展公司与社会资本共同出资成立项目公司，由项目公司负责B部分的投融资及建设。项目建成后由智慧停车发展公司将A部分资产租赁给项目公司使用，由项目公司统一负责“A+B”部分的运营、维护等，并通过收取使用者付费收回投资并获得投资回报，政府在运营期内不再承担任何支付责任。具体关系如图2所示。

图2 深圳市智慧停车设施项目投资建设运营模式

A部分建成后产权直接归属于智慧停车发展公司，项目公司在合作期内通过租赁获得A部分使用权。B部分相关设施设备产权也全部归属于智慧停车发展公司，项目公司在合作期内拥有使用权。合作期满以后，项目公司特许经营权自动终止，全部项目无偿移交给智慧停车发展公司，不涉及资产转让。

3.3 互联网租赁自行车停放项目

互联网租赁自行车智能停放项目采取全范围的PPP模式，通过建立规范的停车区域，加装智能停放设施，有效地控制用户的停放行为，把电子围栏、智能停放锁桩、滑动车架等智能停放设施全部实施内容纳入PPP合作范围，由社会资本组建的项目公司负责项目全部设施的投放，在设施完成安装并经过验收后一定年限内无偿取得项目的特许经营权，负责自行车智能停放设施的运营、维护等。该项目属于比较简单、传统的全范围PPP模式，但由于项目总投资额较大而收入又不足以确保收回项目投资，需要通过政府方给予项目公司建设期投资补助或运营期可行性缺口补助的方式提高项目收益水平，进而确保投资人能够获得合理回报。

3.4 相关城市探索经验

四川省成都市双流区采用“EMC+维护”的模式，成功的实现了对全区智慧灯杆的投资、建设和运营维护。四川华体照明公司与双流区政府共同出资成立合资公司，双流区政府授予合资公司一定期限的特许经营权，由合资公司作为智慧路灯投资和建设方，项目建设完成验收后由合资公司负责特许经营期内的运营服务，盈利按约定的投资比例履行股东权益。

上海市从2014年开始，由住建委牵头开始探索灯杆综合利用。2017年成立架空线入地和合杆整治指挥部，市政府办公厅建立联席工作会议制度，统筹引导市区两级、多部门推进工作。2018年3月上海市正式发布《上海市城市道路杆件整合设计导则》，并确定由上海市城市综合管理事务中心牵头，组织开展上海市道路照明灯杆综合利用试点技术方案研究和上海市道路照明灯杆综合利用特许经营试点方案研究；基本确立了杆体、灯具、管线、基建施工部分由上海市住建委（上海市城市综合管理事务中心）牵头建设、运维和管理，杆体上各类设备由各使用部门建设、运维和管理的模式。

经过对上海市的调研了解到，上海市智慧灯杆的发展历程基本可以分为三个阶段：第一阶段是探索阶段，始于2005年，由行业企业发起，但进展不是太明显。第二阶段是实践阶段，从2014年开始，城市整体形象提升，由上海市住建委牵头开始探索灯杆综合利用，并专门成立架空线入地和合杆整治指挥部，通过“架空线入地、综合杆整治”、“美丽街区”等专项整治行动开展城市更新工程。2015、2016年先后在大沽路、虹口区万荣路和徐汇区昭平路等路段进行灯杆综合利用（智慧灯杆）项目试点。2017年成立架空线入地和合杆整治指挥部，市政府办公厅建立联席工作会议制度，联席会议下设推进办公室并实体化运作，统筹引导市区两级、多部门推进工作。第三阶段是规模化阶段，2018年3月上海市正式发布《上海市城市道路杆件整合设计导则》，并确定由上海市城市综合管理事务中心牵头，组织开展上海市道路照明灯杆综合利用试点技术方案研究和上海市道路照明灯杆综合利用特许经营试点方案研究；基本确立了杆体、灯具、管线、基建施工部分由上海市住建委（上海市城市综合管理事务中心）牵头建设、运维和管理，杆体上各类设备由各使用部门建设、运维和管理的模式和机制。

3.5 经验总结

综上所述，项目采取政府投资和PPP模式并行，一是减轻了项目建设的整体资金压力和社会资本自有资金的要求，将能够充分吸引不同类型、不同所有制形式的社会资本参与项目；二是政府不需要在运营期再向项目公司支付可行性缺口补助，减少了运营期政府和社会资本双方因为收入和成本确认等方面可能产生的冲突和矛盾，也降低了运营期政府方监督管理难度；三是基于项目有稳定使用者付费来源的实际情况，市属国有企业可以向项目公司收取适当的租金、获取项目公司分红等方式实现国有资产保值增值。

4 投资建设运营模式的思考

多功能智能杆是打造智慧城市物联感知网络的载体，属于智慧城市中基于多行业共性需求整合的基础设施。在业务层面，其建设牵涉对多个行业主管部门的组织、协调，以及既有利益相关方的再平衡；在集成整合方面，涉及既有业务需求整合、未来功能扩展预留、网络传输和设备供电的统一部署，需要根据不同需求和不同的应用场合选择不同的功能模块进行集成，对集成商的集成整合能力有非常高的要求。

因此，基于组织协调难度大、系统集成要求高的特点，多功能智能杆在城市范围广泛推广落地需要政府主导，实现各行业主管部门和各区政府的协同建设；多功能智能杆的建设要编制专项纳入城市总体规划，制定统一的标准进行统筹建设；在项目建设完成后，交由统一的运营管理部门，实现统一运营、统一管理，实现资源的集约利用和运营管理的高效化。

4.1 政府主导，条块协同

多功能智能杆属于新兴事物，牵涉多个行业多个政府部门的利益，其推动将打破既有的利益平衡。因此，建议在全市智慧城市建设领导小组的领导下，建立由各行业主管部门参与的联席会议制度，分管副市长作为总召集人，统筹多功能智能杆的总体建设，每年定期召开联席会议，审定下一年度全市多功能智能杆建设计划，并协调解决工作推进中遇到的重大问题。

此外，建议智慧城市建设的牵头部门作为多功能智能杆的主管部门，由其负责组织制订多功能智能杆管理政策法规、发展战略、年度建设计划和技术规范；推进多功能智能杆与其他市政基础设施的同步建设，指导监督各类管功能杆集成；负责多功能智能杆建设、运营的监督检查，建立检查考核机制并组织实施；指导多功能智能杆运营单位和管线单位制定多功能智能杆综合应急预案；协助相关部门明确多功能智能杆建设运营的投融资模式、有偿使用和财政补贴机制；履行法律、法规、规章及市人民政府授予的其他职责。

各行业主管部门推动存量单一功能杆整合到多功能智能杆，负责提出各功能模块使用、管理标准要求。其他诸如道路、地铁、水务等主体工程按照全市统一的标准同步设计建设多功能智能杆，为打造未来智慧城市感知网络奠定基础。

4.2 规划先行，统筹建设

多功能智能杆专项规划作为建设的基本依据，应先行开展。多功能智能杆建设统一由产权单位负责建设。为确保多功能智能杆充分满足通信、监控、照明等基本需求，各主管部门应会同城市规划国土部门等单位组织各区政府、各委办局编制全市多功能智能杆专项规划，每半年修订一次，对纳入专项规划的多功能智能杆，即可开工建设，无需再次申报审批，所建多功能智能杆必须满足全市统一的标准规范。

对未纳入专项规划的多功能杆建设，由统一建设运营平台公司向主管部门申报审批通过后，并向城市规划国土部门、交通管理部门、城管部门、公安部门等单位报送材料备案。统一建设运营平台公司按照“风险自担”的原则，待各部门出具审核批准意见之后进行施工，也可以在向相关部门报送审批材料后即开工，若相关部门审核意见未通过，需立即停止施工，并恢复施工现场原貌，损失由统一建设运营平台公司自行承担。多功能智能杆建成后按相关行政管理部门审批要求补齐相关手续。经验收后，纳入下一次规划修订中。涉及道路、地铁等主体工程的建设，要按照全市统一的标准将多功能智能杆的规划建设纳入到主体工程项目的设计中。

4.3 政府投资，多方参与

多功能智能杆作为智慧城市的物联感知载体，属于信息基础设施的范畴，具体的投融资模式需要综合考虑项目的建设体量、项目建设的场景范围、杆体上所承载的功能以及现有的体制机制和法律法规现状等，根据不同的情况选择不同分级分类采用多种组合方式进行投融资建设。

若项目总建设规模和总投资额度不大，或项目建设位于道路场景，为避免城市各行政区建设进度不统一、管理水平参差不齐、资源利用效率不高等问题，可以考虑由政府财政直接投资，由统一建设运营平台公司负责建设并持有产权。区财政投资的多功能智能杆由相关职能部门、政府投资项目代建机构或者区政府确定的单位负责建设，并由区人民政府确定的一家单位持有产权。市财政投资可采取直接投资、资本金注入、作价出资等方式，市财政投资不足的由统一建设运营平台公司负责协同城市基础设施投资基金或其他融资渠道解决。视项目运营情况，统一建设运营平台公司逐步承担项目投融资功能，多功能杆投资逐步由财政出资转变为社会投资。

若项目总建设规模和总投资额度太大，可考虑采用PPP的投融资模式进行建设。在具体操作层面上，由本地国有企业作为政府出资人与社会资本进行合资组建项目公司，并以自有资金（出资额按政府股权比例计算）履行政府出资义务，在PPP项目公司出资比例可尽可能降低，参与多功能智能杆的投资、建设和运营，确保政府实现知情权，以及政府的建设目标和要求得到落实，并承担全市多功能智能杆的统一运营管理和日常维护工作。项目公司在政府授予的特许经营权范围内和技术总体单位的指导下，根据PPP合同和相关要求，负责多功能智能杆的投资、建设和特许经营期内的运行维护。

此外，针对商圈、广场、公园、学校、医院、小区等人流非常密集的场景的多功能智能杆项目，具有广泛使用者付费潜力，可能会足以弥补其投入成本，可以考虑引进社会资本参与投资、建设和运营，充分发挥企业高效的管理经验和经营策略，实现对多功能智能杆的高效运营，对政府来讲，可以将财政投资投放到其它更加需要投入的基础设施建设上去。

4.4 统一运营，统一管理

多功能智能杆在城市分布范围之广，在运营过程中涉及杆上的设备种类繁多，建议由一家有实力的本地国有企业作为统一建设运营平台公司，进行统筹整个城市的多功能智能杆的运营维护管理，实现统一运营、统一维护，如此也可以实现国有资产的保值。统一建设运营平台公司承担对杆体进行维护和对感知数据进行归集管理，保障设施的完整性、稳定性和可用性，以支撑智慧城市的建设。视项目实际情况引入中央企业、社会资本，提高多功能杆资产资源的利用效率。

作为政府方来讲，建议由主管部门牵头，各使用部门制定多功能智能杆运营维护的标准和监管办法，建立有效的监督管理机制，对运营维护主体进行监管，定期组织对全市多功能智能杆的运行情况、实际效果、能耗等进行监督检查。

多功能智能杆维护费用原则上由运营维护主体和使用者协商确定。发展改革部门可会同财政、经贸信息管理部门通过开展成本调查、专家论证、委托第三方机构评估等形式，为各方协商确定费用标准提供参考依据。统一建设运营平台公司遵循市场化、开放性原则基金引进包括中央企业在内的各类投资者参与多功能智能杆运营维护，开展多种形式的市场化合作，协同发展，充分利用央企等投资者在资金、技术、人才、经验等方面的优势，大大提升多功能智能杆维护水平，支撑智慧城市建设。

5 结语

多功能智能杆是智慧城市发展过程中不可缺少的基础设施，是构建智慧城市物联感知网络的必要载体，是5G商用布局站址资源必争之地，是未来承载智能驾驶、无人驾驶关键技术的载体，它的城市落地少不了当地主要领导的支持，关键是要推动制度（立法）先行。对于城市级的多功能智能杆项目不建议初期就以地级市为着陆点，而应由区县为示范区再向全市范围广泛推广，有市主要领导支持，区县地区更易推动项目发展。在杆址的选择上，一定要尽可能满足城管、公安、交通、停车等多方的应用，让各部门认可的多功能智能杆真正发挥其的价值，使其顺利落地实施，继而联动形成智慧效应。最后，多功能智能杆基于其本身固有的特点，一定要进行统一的运营和统一的管理，从而避免多头管理、互相影响的问题。