省级地质勘查基金运行态势及可持续发展的思考

陈兴华，穆 超，薛陈利，杨伟红

(1.国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037；2.首都师范大学资源环境与旅游学院，北京 100048)

自2007年中央地质勘查基金[1]启动运行以来，全国有28个省(区、市)地质勘查基金(含专项资金)相继设立并运行。十多年来，各省地勘基金不断发展壮大，积极探索财政投资矿产资源风险勘查的运作模式，丰富了地质找矿新机制的内涵。省级地勘基金取得的丰硕勘查成果为找矿突破战略行动目标任务的实现作出了积极贡献。但由于省级地勘基金在设立之初就缺乏全国层面统一的运行机制设计和项目管理规范，尤其近年来受全球矿业形势低迷、国内产业结构调整和财政投融资体制改革等因素影响，省级地勘基金出现了投资大幅下滑、各省发展不平衡、拉动社会投入不足、资金投向异动等情况，亟需从国家层面加强顶层设计，制定全国地勘基金发展规划，进一步加强中央地勘基金对省级基金的政策和业务指导，及时引导和规范省级地勘基金持续健康发展。

1 省级地勘基金运行管理情况

1.1 管理机构概况

截至2017年底，除北京、上海和天津外，全国有28个省(区、市)设立了省级地勘基金(含专项资金)，其中，以地勘基金管理(以发布省级地勘基金管理办法为准)的21个；以地质勘查专项资金管理的7个(山东、福建、湖南、广西、海南、重庆和西藏)。以地勘基金管理的21个省(区、市)中，18个成立了专门的基金管理机构，13个落实了人员编制。未设立机构或人员编制的，有的由省厅地勘业务归口管理处室或财务处负责组织管理，如辽宁、黑龙江、四川、江苏等省份；有的委托厅属其他事业单位负责组织实施，如贵州委托省储备交易局、广东委托省国土资源档案馆、陕西委托省地调院、宁夏委托省地调院等。另外，青海省2012年撤销了地勘基金管理中心，相应业务并入省地质调查局管理；江苏省地勘基金2016年变更为专项资金性质；贵州省地勘基金2016年调整为主要从事基础性、公益性地质调查，2017年撤销了地勘基金账户；海南省地勘基金2017年撤销了账户；河北省2017年起不再安排地勘基金经费。

1.2 项目和资金投入

截至2017年底，全国省级地勘基金累计投入各类项目12 642个[2]，其中，矿产勘查项目10 043个，约占项目总数的80%；其他为基础地质调查、水工环、地质科技与资料信息服务等非矿产勘查项目，约占项目总数的20%。10 043个矿产勘查项目中，预查项目4 096个，普查项目5 401个，详查项目507个，勘探项目39个，分别占矿产勘查项目总数的41%、54%、4.5%、0.5%。

从投入资金看，全国省级地勘基金累计投入565.3亿元，其中，投向矿产勘查的项目资金466.8亿元，约占投入资金总数的82%，投向非矿产勘查的项目资金98.4亿元，约占投入资金总数的18%。矿产勘查项目中，预查项目121.6亿元，普查项目254.2亿元，详查项目79.7亿元，勘探项目11.2亿元，分别占矿产勘查总投入的26.1%、54.4%、17.1%、2.4%。投入资金排名前五的省(区)是内蒙古124亿元、新疆84亿元、河南46.5亿元、甘肃36亿元、青海31.5亿元，投入资金较少的省(区)有广东1.2亿元、西藏1.2亿元、浙江2.3亿元、黑龙江3.3亿元、江苏4.5亿元。

从投向矿种看，以煤炭、贵金属、有色金属和黑色金属矿产为主，项目设置侧重国家紧缺矿产和地方特色矿产，不同矿种的资金投向比例：煤炭占比40%、金银占比12.8%、铁矿占比7.4%、铜矿占比7.2%、铅锌矿占比5.2%、地热占比3%、铝土矿占比2%、其他项目占比20.4%。

2006年以来，全国省级地勘金年度总投入逐年增长，2013年达到峰值69.6亿元，年度矿产勘查投入达到峰值59.6亿元，具体见图1。2013年以后，受国际矿业形势、国内产业结构调整和财政投资体制改革等影响，全国省级地勘基金总投入和矿产勘查投入呈逐年下滑趋势，到2017年底，矿产勘查投入减少到25.8亿元，仅为2013年峰值时期的37%。

图1 2006～2017年全国省级地勘基金资金投向变化图

1.3 找矿成果和收益

截至2017年底，全国省级地勘基金累计提交矿产地1 760处(部分含334资源量)，其中大型矿产地602处、中型矿产地595处、小型矿产地563处。从成果的省(区)分布看，内蒙古(222个)、贵州(205个)、甘肃(164个)、河南(163个)、青海(118个)五省(区)提交的矿产地数占到矿产地总数的50%。提交的矿产地成果主要集中在煤炭、铁、铜铅锌、钨、金银、镍及其他非金属矿产，主要矿产新增资源储量：煤炭1.56万亿t、铁矿139亿t、铜矿1 924万t、铅锌矿5 060万t、金矿1 531 t、锌矿190万t，银矿21 960 t，硫铁矿62 878万t，镍矿23万t，铌钽25.8万t，水泥用灰岩284亿t和磷矿111亿t。

取得重大找矿成果的项目有内蒙古煤炭新增资源量6 524亿t，占全国查明煤炭资源储量的39%；江西省朱溪钨铜矿新增三氧化钨资源量344万t，共生铜资源量11万t，是目前世界上发现的最大规模钨矿床；河南省桐柏县老湾金矿深部及外围新增(333+334)金资源量120 t；贵州、河南分别新增铝土矿资源量11亿t和9亿t，占全国查明资源量的40%；青海钾盐新增资源量3.3亿t，保障了我国钾盐供给和安全；新疆和田县火烧云一带新增铅锌矿资源量1 780万t，一举成为我国目前大的铅锌矿床。

在探矿权处置收益方面，截至2017年底，各省地勘基金累计处置项目成果240宗，形成探矿权出让(转让)收益约605亿元。其中，全额投资项目216宗，探矿权出让(转让)收益约567亿元，占总收入的93.7%；合作投资项目24宗，探矿权出让(转让)收益约38.2亿元，占总收入的6.3%。探矿权出让(转让)收益主要集中在煤炭、铁矿等项目上，23宗煤炭项目收益占到总收益的83%，22宗铁矿项目收益占到总收入的11%。

2 省级地勘基金运行管理的主要特点

全国各省(区、市)地勘基金经过近十年的发展，总体运行平稳，找矿成效显著，降低风险作用显现，已成为财政投资矿产勘查的重要组成部分，为找矿突破战略行动目标任务的实现作出了积极贡献，但也存在发展不平衡、拉动社会投入不足、成果处置率偏低、投向结构异动等弊端，具体归纳分析如下。

2.1 省级地勘基金总体发展迅速，但各省(区、市)发展不平衡

截至2017年底，全国有28个省(区、市)相继设立了省级地勘基金(含专项资金)，各省结合自身情况制定了相应的省级基金管理办法、项目立项论证、竞争方式确定勘查单位、项目施工监理、成果评审与验收、资料汇交管理、经费管理及成果处置等方面的办法和标准，为省级基金的顺利组织实施提供了制度保障。省级基金资金规模占到全国非油气地质勘查总投入的14.6%和财政投入的37.6%，是财政投资矿产勘查的重要组成部分。但各省在项目组织管理、投入资金规模等方面存在较大差异。在基金运作管理方面，有的通过成立省级地勘基金管理中心(一般为正处级事业单位)组织实施，有的委托现有厅属事业单位管理，有的资金由厅地勘处或财务处管理，具体业务则委托下属单位承担；在资金投入上，内蒙古、新疆等资源大省(区)均投入逾百亿，是广东、西藏、黑龙江等资金投入较少省(区)的几十倍甚至上百倍。近年来，部分省级基金调整为专项资金性质，个别撤销了基金账户或停止了财政投入。上述发展差异，除了同区域资源禀赋有关，还同各省对基金的重视和认识程度、地方产业发展布局有很大关系。

2.2 降低风险作用显现，但引导和拉动社会投入效果不足

据统计，省级地勘基金累计投资的预查、普查等高风险勘查阶段的项目数量和资金分别占到项目总数和投入总资金的75%和66%，再加上一些公益类的地质找矿项目，高风险类项目比例更高；从投资的矿产勘查项目看，除了低风险的煤炭外(2007～2014年期间，国家为避免煤炭投资过热限制产能，只能由地勘基金登记探矿权并全额投资)，固体矿产勘查项目中不少都是社会主体认为找矿难度较大不愿独立投资的项目[3]，或其他专项立项时判定为前景不明、担心打水漂被拒的高风险类项目。通过上述不难看出，地勘基金降低商业性矿产勘查风险取向明显。但另一方面，地勘基金项目中，全额投资的项目数量和资金占比分别为92%和88%，不少项目由省级基金管理机构登记探矿权后直接投资勘查，社会资金难以进入；合作投资的项目数量和资金占比分别为8%和12%，拉动的社会投入仅为33.35亿元。省级基金部署安排较多的金额投资项目和较少的合作投资项目，不利于社会资金的进入，基金引导和拉动社会投资的作用有待进一步增强。

2.3 找矿成效显著，但兑现收益进展缓慢

据初步统计，省级基金找矿成功率达到17.5%，除去部分334级别的成果，找矿成功率也达到10%以上，远高于世界平均2%～4%的找矿成功率。煤炭、铀、铁、钨、金、铅锌、铝土矿、稀土、镍、石墨、磷、钾盐等取得的重要成果，为找矿突破战略行动目标任务的实现作出突出贡献，极大地提高了我国能源资源保障程度。但成果处置率严重偏低，目前已完成探矿权处置的项目数量只占到勘查项目总数的2.3%，且形成的605亿元出让收益主要集中在煤炭(收益占比83%)和铁矿(收益占比11%)，其他矿产收益只占6%，矿种分布极不平衡，基金投资收益变现周期长，巨大的资源优势短期内难以转化为资本优势，影响了基金的投资效益和可持续发展。

2.4 资金结构总体合理，但投向出现明显异动

地勘基金设立的目的是弥补预查、普查高风险勘查阶段社会投入的整体不足，以降低勘查风险，活跃勘查市场，逐步形成矿产勘查投入的良性循环。据统计，省级基金投入资金的80%以上用于预查、普查阶段，资金结构总体合理。但近年来，伴随着全球矿业形势变化[4]，国内加强生态文明建设和产业结构调整等因素影响，部分省级基金投向前期公益性地质调查及后期详查、勘探低风险勘查阶段的资金比例不断上升，甚至个别省级基金近两年只投公益性地质工作，矿产勘查投入微不足道，或者详查、勘探项目看似量少，但资金占比较高。这种“重两头、轻中间”的资金投向趋势违背了地勘基金设立的初衷，与“公益先行、基金衔接、商业跟进”的地质找矿新机制不符，更与20世纪末就提出且一直在探索建立的公益性地质工作与商业性矿产勘查分开运行的地质工作机制相冲突。

3 促进省级地勘基金持续健康发展的对策建议

3.1 加强国家层面的顶层设计

按照新形势下自然资源管理改革的新理念和新要求，深化对《国务院关于加强地质工作的决定》提出设立地质勘查基金初衷的认识，站在保障国家能源资源中长期供给与安全的高度，进一步明确全国地勘基金在地质找矿中的功能定位和地位作用，完善投资模式和运行机制,稳定财政资金投入,通过设立矿业产业投资基金等拓宽资金渠道，提振社会资本进入勘查领域的信心，稳定地勘队伍与人员,促进矿产勘查市场整体繁荣。

3.2 制定全国地勘基金发展规划

按照自然资源部“三定方案”明确的地质勘查管理要求，根据自然资源发展战略、全国矿产资源规划和全国地质勘查规划，研究制定全国地勘基金发展规划，聚焦国民经济发展亟需的大宗矿产和战略新兴矿产。项目部署既要注重地质储量，更要注重勘查成果的经济可采性和市场需求。科学界定基金投向、勘查矿种和勘查程度，划清同公益性地质工作的边界。建立地勘基金投入退出机制和市场化绩效考核机制，通过规划、计划等从制度上保障省级地勘基金可持续健康发展。

3.3 加强中央地勘基金对省级基金的业务指导

进一步加强中央与省级地勘基金的联系，完善两级基金定期会商和信息共享机制[5]，通过召开交流座谈会、编写运行管理情况通报、开展业务互访等拓宽两级基金协调联动的广度和深度。中央地勘基金要及时关注省级基金运行态势和发展面临问题，研究建立地勘基金运行机制、引导和拉动社会投入、勘查成果界定、储量评审备案、基础设施压覆矿产地处理、权益处置等方面的制度、办法和标准，及时为省级基金提供业务指导。

3.4 两部要加强对全国地勘基金的领导和发展规划指导

全国地勘基金已走过光辉十年，其启动、设立和运行离不开原国土资源和财政部门的正确领导和关心支持。新形式下，自然资源资产管理理念和财政投融资体制已发生深刻变化，地勘基金正处于改革发展的关键时期，自然资源和财政部门要加强对全国地勘基金的领导和发展规划指导，建立部门之间顺畅的沟通渠道和重大事项协商决策机制，共同推进全国地勘基金事业迈上新的台阶。