县级政府债务风险防范的思考与建议

□刘军 王思霖

县级政府债务风险防范是个系统工程，涉及方方面面，为了系统地思考问题，可以用战略地图来谋划有关工作措施

为加强县级政府债务风险防范，一方面要认真测算偿债需求，提前按计划做好资金安排，逐笔落实偿债来源；另一方面要系统思考，全面统筹防风险和促发展。

县级政府债务存在的困难和问题

1.投资收益有限。从资金投向来看，主要投向基础设施建设，这些项目大多自身无法产生现金流，即使一些项目有收益，其资金回收周期较长。

2.化解债务手段有限。一是现有的资产、资源、资金规模有限，大部分资产无收益且变现能力差，财政收入规模有限，没有更多的资金用于偿债。二是平台公司实体化进展缓慢，自身造血功能较差，没有足够的收益来源用于偿债。三是土地开发和出让进展缓慢，无更多的土地收益偿债。

3.通过PPP模式减轻政府债务压力存在困难。一是已进入PPP项目库的项目，多数属公益性项目，无法通过PPP模式实施。二是根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定：“每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，实施PPP项目模式存在财政承受能力限制。

县级政府债务风险的形式与目标

地方政府债务风险可以分为四种：一是规模风险，是指由于债务规模过大而导致不能或不按期偿还债务的风险；二是效率风险，是指由于债务资金的使用与管理效率低下所导致的风险；三是结构风险，是指各类债务结构所显示出来的风险，四是外在风险，是指由于地方政府不能按期偿还债务所引发的其他各种风险。在这四类风险中，规模风险最难处理。

债务风险防范的目标在于偿债的长期性。目前地方政府的资金运行，一般采用了“资金大循环模式”，就是在地方政府统一决策和统筹规划下，将财政资金、土地开发和平台公司作为一个综合运作体系。在这个体系下，土地增值和企业产生的税收是重要的还款来源，但土地增值和税收的产生需要较长的时间，偿债是一项长期工作。

但这一目标有局限性。地方政府债务风险防范需要采取综合性、长期性的措施，地方政府单打独斗，不可能在短期内独自完全解决地方债务问题。在现行的“晋升锦标赛”体制下，地方政府能做的只能是保证本地区的平台公司现金流的稳定，目标是能撑到其他地区的平台公司债务危机爆发之后。

县级政府债务的理论探讨

1.县级政府所处大环境。首先，要理解发展型政府，借债对发展有很大的促进作用，县级政府对发展的追求是不遗余力的。其次，理解晋升锦标赛，它影响了区县领导的行为方式，既要发展，债务危机又不能在自己任期内爆发。再次，理解经营所辖区域，所谓经营所辖区域，就是把所辖区域当作一家企业来经营，土地是最大的生产资料。最后，理解县级政府地方治理的方式是统治合理，统合治理是指地方政府在城市化过程中利用公司化平台进行经营性运作的治理模式。统合治理模式下，政治机制、行政机制与公司化经营机制的联结成为地方政府权力运行模式的主要特征。

2.与金融机构合谋。县级政府通过平台公司与金融机构合谋，双方实现共赢，形成信贷—债务的加速循环模式。金融机构愿意将资金交给平台公司，一是平台公司的贷款金额巨大，金融机构可以通过把资金大量贷出，加大贷款量来提高利润，实现业绩提升要求；二是平台公司背后有县级政府支持，如果出现现金流问题，县级政府可以调配资金解决，而且似乎县级政府后面还站着市级政府。三是如果金融机构没有新的贷款发放给平台公司，则平台公司也没有资金偿还旧的贷款，借新还旧是常态。

工作建议

县级政府债务风险防范是个系统工程，涉及方方面面，为了系统地思考问题，我们可以用战略地图来谋划有关工作措施。战略地图是以图的形式告诉管理者：什么样的知识、技能和文化（ 学习与成长层面） 可以用来构建企业运作系统 （ 内部流程层面 ） ，进而给需求者带来特殊的价值（ 客户层面），实现更高的财务价值（ 财务层面），从而实现企业战略目标。应用战略地图这个工具，可以系统地考虑各种影响因素，详见图。

1.财务层面。财务层面可反映“收入的增长”和“利润的提高”。收入的增长有两个途径，一是卖出产品数量的增长，二是产品单价的提高。利润的提高，则是一个相对的概念，是指单位成本的降低，也可以指生产率的提高。因此，财务层面可以分为增长战略和生产率战略两个方面：（1）增长战略。主要分为两个部分：第一是财政增收。一是突出增量，着力新兴税源的培植。二是堵塞征管漏洞，努力挖掘税收潜力。第二是加大土地出让进度。切实做大土地出让收入规模。（2）生产率战略。生产率战略也分两个部分。第一是建立平台公司体系。建立一虚两实的双层平台公司体系，上层的公司可以承担部分地方政府的作用，监控两家平公司现金流，进行风险预警，并对两家平台公司进行战略管理，提高平台公司的投融资效率。第二是引进管理咨询机构，充分发挥专业咨询机构的作用。咨询机构有广泛的项目实践经验积累，可以从经验中总结得出符合市场规律和切实可行的解决方案，明显提高地方政府的制度学习速度。增长战略可以应对债务的规模风险、生产率战略可以应对债务的效率风险。

县级政府债务风险防范的战略地图

2.客户层面。可将县级政府的主要资金来源方分为三类：银行券商、产业基金和政府机构。对于银行券商，县级政府主要做两件事：一方面要给平台公司配置资产，以增强融资能力。通过财政注资、资产划转、资产收益补充、注入规费、税收返还等多种形式给予资本金补助。另一方面要关注平台公司的评级。平台公司的信用等级由两大因素决定：其一，受评平台企业背后的地方政府基础信用；其二，平台公司自身信用。对于产业基金，平台公司受县级政府委托，作为代持政府股份的管理人，代表政府出资部分管理基金公司。有限的财政资金作为股权的一部分，通过股权的方式撬动社会资本的投入，从而起到放大财政资金的杠杠作用。对于政府机构要注意包装项目，认真学习和研究国家投资导向，编写项目可行性研究报告和资金申请报告，结合县级政府特点，积极协调上级部门争取资金。

3.内部运营。这是指县级政府要在四个方面做得更加出色、才能更好地实现财务和客户层面的战略和目标。这四个方面分别为创新管理、运营管理、风险管理、客户管理。

创新管理有两个要点：一是引进PPP模式和组建金融控股集团。从实践看，PPP模式对融资的作用有限，但对于提高政府工作效率，提高投资效益有较大的作用。二是要认真研究现有平台公司的业务，将与金融相关的业务重组，组建金融控股集团。

运营管理一方面是强化国资监管：一是建立规范的平台公司治理架构；二是建立科学的决策机制；三是预算管理，协调好平台公司预算和财政预算的关系，合理进行预算；四是资金监管，由财政局监督平台公司的资金按预算或计划执行；五是绩效考核，重点考核融资总额、项目完成、国有资本收益等指标。另一方面是完善平台公司的内部流程制度，提高规范运营水平。平台公司应从战略、组织、流程、绩效、企业文化等方面系统地完善自身。

风险管理是两个方面，一方面是由平台公司体系中的顶层公司准备一定额度的流动资金贷款，做为备用金。另一方面是增加地方政府性债务偿还资金的额度，对债务的规模、结构、偿债能力实行及时有效的预警和动态防控。

客户管理中要注意两个重点，一是政策性银行，他们的资金成本低，期限长，额度大，是重点的融资目标，二是融资租赁，他们的要求低，放款快，是对平台公司流动性的重要补充。

4.学习成长。主要关注关键内部业务流程所需要的资源积累，以满足关键内部业务和利益主体主张的需求。从个人角度看，一方面是加强培训。培训的内容需要从和地方政府管理、财政增收、PPP模式、金融工具、领导艺术等方面来形成区县投融资思维框架，能够系统地思考问题。另一方面是要加强学习，重点要学的是棚改PPP模式和平台公司转型和重组。对于组织角度，一方面是强化金融办的作用，把金融办人员配齐配强；另一方面是要发挥县级投融委的作用，要求平台公司负责融资的工作人员列席金融办和投融委的会议。对于信息角度，一方面要找专业人士制定投融资规划，构建以财政预算为基点的政府资金现金流量核算体系，在此基础之上构建辖区投融资规划模型。另一方面要多参与PPP联盟的活动，多方了解政策、项目和资金信息。